Converter edifícios do Estado em habitação: o circuito rápido que a lei já permite

O CiTUA, centro de investigação do Instituto Superior Técnico, acaba de pôr online a Plataforma de dados sobre habitação em edifícios subutilizados, desenvolvida por Joana Mourão no quadro do projeto VACANT_CONVERT (FCT, 2024-2030). A primeira versão, que será atualizada e ampliada nos próximos meses, mapeia 32 imóveis do Estado — 16 edifícios, 10 terrenos, 6 mistos — e regista o destino de cada um: 16 para alienar, 2 já alienados, 14 para converter em habitação. E um quarto contador, o mais eloquente de todos: convertidos, zero.

Não é por falta de intenção política. Em outubro de 2025, com um dia de intervalo, o Conselho de Ministros tomou as duas decisões que definem o destino deste património: a Resolução n.º 159/2025 mandata a Estamo para alienar 16 imóveis, com as receitas consignadas ao financiamento de políticas de habitação — a primeira hasta pública realizou-se a 31 de março; e a Resolução n.º 164/2025 aprova o Programa Estratégico das «Parcerias para o Arrendamento Acessível», parcerias público-privadas para construir e reabilitar habitação em imóveis do Estado, com a meta de disponibilizar até 10.000 fogos até 2035. A intenção existe, a lista existe, o programa existe. O que este ensaio defende é que existe também — disperso por três diplomas que raramente são lidos em conjunto — um circuito capaz de transformar a meta de uma década em entregas de dois ou três anos. Três atos, cada um com o seu veículo jurídico e o seu relógio: o Estado transmite o imóvel ao município; a operação municipal dispensa licenciamento; o privado investe e opera por concurso.

A via rápida é o edifício que já existe

A execução do 1.º Direito demonstrou-o com números que o Radar já tratou: das cerca de 17 mil casas entregues em oito anos, apenas 1.568 são construção nova — mais de 90 por cento do que a máquina pública portuguesa efetivamente entrega nasce de edifícios que já existiam. Entretanto, só na Área Metropolitana de Lisboa há 31 mil famílias em lista de espera, e o país soma 723 mil alojamentos vagos. Luís Mendes, investigador do IGOT, formulou a urgência sem rodeios ao Observador: «Os devolutos do Estado resolviam num mês metade dos casos de emergência habitacional.»

A evidência internacional confirma que a conversão é o segmento rápido da oferta. O relatório oficial neerlandês sobre a transformatie documenta cerca de 100 mil fogos criados em edifícios existentes numa década — cerca de um quarto deles em património público, de hospitais a escolas — e regista operações com preparação reduzida a poucos meses e moradores instalados no prazo de um ano após a primeira ideia, quando uma frente urbana nova raramente arranca em menos de cinco anos. E a plataforma do CiTUA acrescenta o dado económico que faltava para Portugal: nos três edifícios de Lisboa com estudo de conversão detalhado, o custo de reabilitação estimado é notavelmente estável, entre 1.900 e 2.100 euros por metro quadrado útil — cerca de 40 por cento dos valores de venda da envolvente. Reabilitar o que o Estado já tem custa menos de metade de comprar feito na mesma rua, e é no centro das cidades que essa aritmética mais importa.

Primeiro ato: mudar o imóvel de mãos é um despacho, não uma odisseia

O regime geral do património imobiliário público (Decreto-Lei n.º 280/2007) trata a cedência de imóveis do Estado como exceção onerosa e precária, dependente de despacho das Finanças — um desenho pensado para proteger o património, não para o mobilizar. Mas desde 2020 existe um regime especial desenhado precisamente para a habitação: o Decreto-Lei n.º 82/2020 criou a Bolsa de imóveis do Estado para habitação e, no seu artigo 12.º, prevê que, quando o município opta por promover diretamente a habitação, a propriedade lhe é transmitida gratuitamente por simples auto de cessão, que vale como título para registo. Não é uma doação incondicional: o imóvel viaja com uma condição resolutiva que fixa prazos máximos para as casas chegarem às famílias — 18 meses se não houver obras ou a reabilitação for ligeira, 36 meses com reabilitação profunda ou construção, 60 meses se for preciso mexer no plano territorial — e com afetação a habitação acessível por um mínimo de 25 anos. Se o município não cumprir, o imóvel regressa ao Estado sem indemnização.

É um desenho notável, porque inverte o incentivo habitual: em vez de o imóvel poder dormir décadas na esfera municipal, o relógio corre contra a inércia. O que falhou não foi o desenho, foi a execução — o inventário previsto no diploma, nas palavras de Luís Mendes, «na prática, não aconteceu nada». Dois desbloqueios recentes atacam exatamente esse ponto: a gestão operacional do património do Estado passou para a Estamo (Decreto-Lei n.º 60/2023), que avalia a aptidão habitacional dos imóveis em articulação com o IHRU; e o Mais Habitação isentou os contratos interadministrativos de visto prévio do Tribunal de Contas, retirando semanas ao circuito. A investigação de que esta plataforma é o primeiro produto público — e a auditoria da IGF ao património da Segurança Social mostrou quanto ele precisa de régua — faz agora o trabalho de triagem que a administração não fez: dizer, edifício a edifício, o que é convertível, em quantos fogos e a que custo.

Segundo ato: a licença que não é preciso pedir

Aqui reside o mal-entendido mais produtivo do debate português. Não é preciso inventar um «licenciamento acelerado» para operações municipais de habitação, nem sequer um autolicenciamento: a lei isenta-as de controlo prévio desde há décadas. Nos termos do artigo 7.º do RJUE, as operações urbanísticas promovidas pelas autarquias, suas associações e empresas municipais, em área abrangida por plano, não estão sujeitas a licença nem a comunicação prévia — e dispensam até o parecer prévio que outras entidades públicas têm de pedir à câmara. O ato que aprova o projeto é a deliberação camarária, e uma deliberação cabe numa reunião de câmara. Depois dela, restam o termo de responsabilidade dos técnicos, a informação de início de trabalhos e as consultas setoriais quando existam servidões ou património classificado.

A isenção é procedimental, não substantiva — o n.º 6 do mesmo artigo obriga ao cumprimento integral dos planos, das normas técnicas e do regime do património cultural. E é aqui que entra o aviso da própria equipa de investigação: o policy brief do projeto ECO_HELPRE, publicado pela PLANAPP, nota que na renovação de edifícios apoiada pelo Fundo Ambiental «a poupança alcançada em emissões de carbono no setor se deve ao aumento do uso de energia renovável no fornecimento da rede elétrica, e não diretamente ao desempenho dos edifícios» — e que parte das obras isentas de licenciamento escapa, na prática, às regras que deviam assegurar qualidade e proteção do património. Dispensar o procedimento sem reforçar o caderno de encargos é trocar um risco por outro. O novo RJUE, que entra em vigor a 3 de agosto, prolonga esta lógica para todo o sistema: comunicação prévia como assunção de responsabilidade, informação prévia favorável que isenta de licença, fiscalização sucessiva com prazo.

Terceiro ato: o privado entra por concurso e fica por contrato

O mesmo Decreto-Lei n.º 82/2020 já previa, no artigo 16.º, a peça final: concessões a entidades privadas, cooperativas e do setor social, selecionadas por procedimento concursal, para promover, disponibilizar e gerir os imóveis da Bolsa. A RCM 164/2025 pegou nesse regime e montou-lhe a governação: a Estamo lança e contrata as concessões, o IHRU garante que os contratos ficam dentro do Programa de Apoio ao Arrendamento, a Construção Pública apoia em urbanismo, projeto e obra, o IMPIC assiste nos parâmetros construtivos e na contratação — e as operações são elegíveis a financiamento do BEI, preferencialmente contratado diretamente pelo parceiro privado. Do lado fiscal, o pacote que o Radar sistematizou em julho — IVA a 6 por cento nas empreitadas, contratos de investimento a 25 anos com estabilidade regulatória garantida, majoração de índice — aplica-se por inteiro a quem afeta a operação a rendas moderadas, e a revisão europeia do regime SGEI deu a estas parcerias a segurança jurídica que faltava em matéria de auxílios de Estado.

O detalhe menos conhecido é o que liga o terceiro ato ao segundo: desde o Simplex Urbanístico de 2024, a isenção de controlo prévio do artigo 7.º abrange também as obras promovidas por cooperativas e outras entidades privadas para fins de habitação, desde que o terreno ou edifício lhes tenha sido cedido por entidade pública na sequência de concurso — e o novo RJUE alarga esta alínea, exigindo apenas que os parâmetros urbanísticos fiquem inscritos no contrato de concessão ou cedência. Por outras palavras: quando o concurso é bem desenhado, o concessionário herda a velocidade do município. O controlo público não desaparece — muda de sítio: sai do balcão de licenciamento e entra no caderno de encargos, exatamente onde os municípios portugueses mais precisam de instrumento pronto a usar.

Resta a pergunta de arquitetura institucional: qual das duas vias escolher — a municipal do artigo 12.º ou a central das Parcerias? A regra prática está na unidade da operação. Quando o objeto é um edifício isolado, em área urbana consolidada e coberta por plano — o perfil típico dos imóveis de Lisboa mapeados pela plataforma —, a via municipal é imbatível em velocidade: o município recebe o imóvel por auto de cessão, delibera, e lança o concurso da concessão com o estudo prévio da plataforma como base; a partir de 3 de agosto, o novo RJUE torna inequívoco que o concessionário herda a isenção de controlo prévio também quando a cedência é autárquica. Quando o objeto é uma carteira com escala institucional — a Avenida 24 de Julho, sozinha, são 24.000 m² e 37 milhões de euros de obra estimada —, a via Estamo/RCM 164/2025 domina: concurso central, parceiro com dimensão para o BEI financiar diretamente, contrato integrado no Programa de Apoio ao Arrendamento. As duas vias convergem no essencial: em ambas, o que protege a qualidade e a renda não é o balcão de licenciamento — é o caderno de encargos.

O circuito completo já está em vigor: transmissão gratuita ao município por auto de cessão, com prazos-condição de 18 a 60 meses (DL 82/2020); aprovação por deliberação de câmara, sem licença (art. 7.º do RJUE); concessão concursal a quem investe e opera, que herda a isenção porque os parâmetros vivem no contrato. Nenhum destes atos exige lei nova.

A conta do relógio: cerca de trinta meses da decisão à chave

Somem-se os tempos de referência do circuito, para um edifício com estudo prévio feito — que é precisamente o que a plataforma oferece. Integração na Bolsa e auto de cessão: oito a doze semanas, porque o despacho vale como título de registo, o regime geral do património fica afastado e o contrato interadministrativo está isento de visto prévio do Tribunal de Contas. Concurso da concessão, preparado em paralelo e lançado logo após a cessão: quatro a seis meses até à adjudicação. Projeto de execução pelo concessionário, sem licença a pedir — a deliberação camarária e as consultas setoriais correm dentro deste prazo: quatro a seis meses. Obra de reabilitação de porte médio: doze a dezoito meses. Total: 24 a 33 meses da decisão à chave na porta.

São números de referência para dimensionar ordens de grandeza, não um cronograma — mas têm duas âncoras que os tornam exigíveis. A primeira é do próprio legislador: o Decreto-Lei n.º 82/2020 fixou 36 meses como prazo resolutivo para disponibilizar as casas quando há reabilitação profunda — quem desenhou o regime considerou este relógio cumprível, sob pena de o imóvel regressar ao Estado. A segunda é empírica: o relatório neerlandês da transformatie documenta conversões com preparação de poucos meses e moradores instalados um ano após a primeira ideia. O contrafactual português também está medido: pela via clássica, a construção nova do 1.º Direito produziu menos de duzentas casas por ano de média na última década.

O manual europeu: o que acelera e o que envenena

A Europa já percorreu este circuito e deixou o manual de erros anotado. França mostrou que o primeiro ato, sozinho, não chega: a décote Duflot de 2013 prometia 110 mil fogos com a cedência de imóveis do Estado com desconto até 100 por cento; em fevereiro de 2018 contavam-se 85 cessões e 7.798 fogos construídos ou programados, ao custo de 131 milhões de euros de receita perdida — desconto sem circuito de execução produz uma fração do prometido. A Alemanha aponta o desenho certo do mesmo ato: a BImA vende com desconto tabelado — hoje 35.000 euros por cada fogo social criado, desde 2024 também em direito de superfície — apenas a municípios e empresas de maioria pública, e desde 2015 apoiou assim perto de 6.600 fogos sociais em 635 vendas; nos antigos quartéis York e Oxford, em Münster, 16,2 milhões de desconto destravaram um bairro de 3.100 casas. Os Países Baixos validam a escala e acrescentam o filtro: os 100 mil fogos da transformatie convivem com um rastreio de 19 mil edifícios públicos em 13 municípios que encontrou apenas 74 tecnicamente aptos — razão exata pela qual uma plataforma que tria os convertíveis à cabeça, como a do CiTUA, vale ouro. Amesterdão fá-lo há setenta anos, ao ritmo paciente de quem fica.

E o Reino Unido deixou a lição sobre o segundo ato. Os permitted development rights provaram a velocidade — 46.292 fogos líquidos criados por conversão sem licenciamento pleno em três anos — e o preço dela sem salvaguardas: o estudo que o próprio governo encomendou à equipa de Ben Clifford concluiu que só 22,1 por cento desses fogos cumpriam os padrões nacionais de área, contra 73,4 por cento dos licenciados, com estúdios de 16 metros quadrados e frações sem uma única janela. Londres não recuou na dispensa de licença; impôs, em 2020, padrões mínimos de área e luz natural a todas as conversões. A tradução para o circuito português é direta: a isenção do artigo 7.º só é virtude com duas âncoras contratuais — padrão de habitabilidade explícito no caderno de encargos e acessibilidade que não expira com o contrato, o que o direito de superfície a 90 anos do quadro português já permite fixar.

Observação a partir da Fundação Âncora

Os modelos europeus que converteram património público em parque habitacional durável partilham uma constante: em cada operação há uma entidade cujo horizonte é o do edifício, não o do mandato ou o da obra. É o que falta desenhar no terceiro ato português. As Parcerias para o Arrendamento Acessível definiram quem cede, quem contrata, quem fiscaliza e quem financia — falta consolidar quem fica: o operador de longo prazo que recebe o edifício convertido, o mantém e o arrenda por décadas, com a renda formada pelo custo e não pelo mercado. Sem essa figura, a conversão rápida arrisca-se a ser apenas uma rotação rápida de ativos; com ela, cada auto de cessão é parque acessível que o país nunca mais devolve ao mercado especulativo.

Os três relógios estão na lei e a matéria-prima está mapeada — a Avenida Elias Garcia, 12, único imóvel da lista de Lisboa já destinado a conversão, com 24 fogos possíveis e 3,4 milhões de euros de obra estimada, é o candidato natural a primeiro caso completo do circuito. O contador dos convertidos está em zero; a distância até ao primeiro dígito mede-se, com os instrumentos descritos neste ensaio, em meses de decisão e não em anos de procedimento. Vale acompanhar quem o põe a contar.