Affordable Housing Act: Comissão propõe régua comum para zonas sob pressão e limites ao AL

O que aconteceu

A 9 de setembro de 2026, a Comissão Europeia adotou a proposta de Regulamento que institui um quadro para as medidas dos Estados-Membros destinadas a salvaguardar a acessibilidade e a disponibilidade da habitação, o Affordable Housing Act (COM(2026) 599), acompanhada de uma Recomendação sobre acessibilidade e oferta de habitação em zonas sob pressão habitacional. É a peça legislativa central do European Affordable Housing Plan de dezembro de 2025 e cumpre o compromisso assumido por Ursula von der Leyen no discurso sobre o estado da União de setembro de 2025. A imprensa portuguesa chama-lhe Lei da Habitação Acessível. Foi apresentada em Bruxelas pela vice-presidente executiva Teresa Ribera e pelo comissário da Energia e Habitação, Dan Jørgensen, e segue para o Parlamento Europeu e o Conselho em processo legislativo ordinário.

O Regulamento não proíbe nem restringe nada por si. Com base jurídica no artigo 114.º do Tratado, o do mercado interno, fixa as condições que uma autoridade nacional, regional ou local tem de cumprir quando decide, ao abrigo de poderes que já tem no direito nacional, restringir o alojamento de curta duração ou a aquisição e o uso de imóveis residenciais para fins que não a residência principal, invocando a acessibilidade da habitação. Nesse perímetro substitui a Diretiva Serviços e elimina a notificação prévia a Bruxelas. A Comissão insiste que se trata de "um instrumento processual destinado a melhorar a segurança jurídica e não uma intervenção no mercado da habitação", formulação que teve de reforçar depois de o Comité de Controlo da Regulamentação ter chumbado a avaliação de impacto em junho e a ter aprovado, com reservas, em julho.

Uma zona está sob pressão habitacional quando comprar uma casa de dimensão média custa oito ou mais anos de rendimento disponível por habitante e esse rácio subiu na última década, ou quando custa dez ou mais anos, seja qual for a tendência.

A metodologia comum é o coração do texto. O rácio preço/rendimento calcula-se a partir do preço médio de transação ao nível NUTS 3 e do rendimento disponível líquido por habitante ao nível NUTS 2, com séries que a Comissão disponibiliza através da base Mapadomo, desenvolvida pela DG ECFIN e pelo Joint Research Centre; as autoridades podem usar dados mais finos desde que consistentes com os limiares. Passado esse crivo, a autoridade tem ainda de demonstrar, com dados objetivos sobre população, oferta e procura, que a pressão não deverá aliviar nos três anos seguintes, e delimitar a zona ao mínimo necessário: uma freguesia, um concelho, uma área metropolitana, uma zona rural ou parte de qualquer delas.

Identificada a zona, qualquer restrição passa por quatro filtros. Necessidade: a atividade visada tem de ter produzido "um efeito adverso significativo na disponibilidade ou acessibilidade da habitação nessa zona durante pelo menos três anos", usando, quando existam, os dados que as plataformas partilham ao abrigo do Regulamento (UE) 2024/1028. Proporcionalidade: não pode haver alternativa menos restritiva igualmente eficaz; as medidas sobre o alojamento de curta duração têm de ser calibradas às formas de atividade que, "pela sua escala, frequência ou caráter comercial", mais retiram casas ao arrendamento de longa duração, e a autoridade tem de aplicar e fazer cumprir o registo europeu, incluindo a suspensão de registos e a remoção de anúncios sem número válido; Lisboa cancelou 6.765 registos em fevereiro por falta do seguro obrigatório. Não retroatividade: condições ligadas à aquisição só valem para imóveis comprados depois da medida, com regimes transitórios para situações existentes. Prazo: cinco anos no máximo, prorrogáveis após revisão, com publicação prévia das avaliações e recurso judicial que pode contestar a própria avaliação. A residência principal do anfitrião fica sempre fora das restrições ao alojamento de curta duração. As medidas sobre fogos vagos têm de excluir ausências justificadas, como trabalho, estudo, saúde ou heranças em curso, e ser calibradas pelo número de fogos do mesmo proprietário, pela duração da desocupação ou pela aquisição por pessoas coletivas. As medidas já em vigor à data de entrada em vigor do Regulamento não lhe ficam sujeitas.

A Recomendação é a outra metade. Pede planos de aceleração da habitação nas zonas sob pressão e nas suas zonas de deslocação pendular, com metas locais de habitação abaixo do preço de mercado, prioridade de licenciamento para habitação acessível e reabilitação, prazos de decisão de 60 dias e deferimento tácito, reconhecimento legal de todos os promotores de habitação acessível e social, incluindo cooperativas, community land trusts e operadores de lucro limitado, afetação mínima de 20 anos quando há apoio público, modelos de arrendamento de solo público de longo prazo em que a autoridade mantém a propriedade do terreno e o promotor financia, constrói e gere, bancos de solos, fundos rotativos com reinvestimento obrigatório dos excedentes e dívida de muito longo prazo através dos bancos promocionais, do CEB, do BERD e do BEI. A Comissão estima em 150 mil milhões de euros anuais o investimento adicional necessário e em 47,7 mil milhões o já mobilizado no quadro financeiro atual.

Entre as contribuições portuguesas à call for evidence, quatro são institucionais e estão públicas no portal. O IHRU pediu "instrumentos fortes" para intervir em mercados sobreaquecidos, incluindo a expansão em larga escala da habitação pública, social e cooperativa, restrições à compra por não residentes de fora da União em zonas sob pressão e quadros de preços de referência. A Câmara Municipal de Lisboa pediu uma definição harmonizada e baseada em evidência, apresentou a classificação de toda a cidade como zona de pressão urbanística como boa prática e o seu regulamento do alojamento local como modelo, e reclamou acesso direto dos municípios aos instrumentos europeus. A ALPN, associação do alojamento local do Porto e Norte, entregou um diagnóstico de 72 páginas a sustentar que a crise é de oferta e que o alojamento local é estruturalmente irrelevante para ela. A Fundação Âncora, editora deste Radar, defendeu que "uma restrição sem resposta de oferta não é proporcionada; é deslocação", propôs indicadores de esforço por profissão para os trabalhadores essenciais e a variação anual do parque de arrendamento de longa duração, e pediu quadros legais para promotores sem fins lucrativos e cedência de solo público em direito de superfície.

Na conferência de imprensa, Jørgensen deu Lisboa como exemplo: "ao longo dos últimos 10 anos, as rendas aumentaram 59% em Berlim, 75% em Madrid e 103% em Lisboa", e "o alojamento para arrendamento de curta duração é parte do problema em muitas cidades". Ribera acrescentou que em alguns destinos turísticos e centros urbanos esse alojamento "pode representar até 20% das habitações". A Associação do Alojamento Local em Portugal reagiu pela voz de Eduardo Miranda: a proposta "não é muito clarificadora", mas "o bom sinal para Portugal é que a legislação atual já incorpora quase todos os princípios apresentados". A CCIA Europe, que representa as plataformas, critica a ausência de verificação independente e a saída da Diretiva Serviços; a Airbnb pediu que a aplicação se centre em aumentar a oferta. O grupo S&D saudou o texto. O Comité Económico e Social Europeu prepara parecer até ao fim do ano e a Presidência irlandesa do Conselho, que já apontava o dossiê como prioritário, reúne os ministros da habitação em Dublin em novembro.

O que significa para o ecossistema

Quatro leituras para Portugal.

A primeira é que o país já tem as figuras jurídicas que o Regulamento vem enquadrar, e o que muda é o padrão de prova. A zona de pressão urbanística existe desde o Decreto-Lei 67/2019, definida como aquela em que há "dificuldade significativa de acesso à habitação" por escassez de oferta ou por valores insuportáveis para a generalidade dos agregados, delimitada pela assembleia municipal com séries de preços, rendimentos e carências; Lisboa classificou todo o concelho em 2020 e prorrogou a classificação em dezembro de 2025, com o IMI dos devolutos elevado ao sêxtuplo. As áreas de contenção do alojamento local existem desde 2018 e Lisboa apertou-as a 6 de dezembro de 2025: contenção absoluta a partir de um rácio de 10 alojamentos locais por 100 fogos permanentes, com Santa Maria Maior em 66,9 e Misericórdia em 43,8. A própria avaliação de impacto da Comissão lista a zona de pressão urbanística e as Estratégias Locais de Habitação entre os regimes nacionais existentes de identificação de zonas sob pressão. Nada disto é reaberto, porque as medidas anteriores ficam fora do âmbito. Mas qualquer restrição nova terá de assentar em três anos de efeito demonstrado, em alternativas testadas, em calibração por escala comercial e num prazo de cinco anos. A declaração fundamentada dá lugar à demonstração publicada.

A segunda é que o crivo não será o obstáculo de Portugal. O anexo de habitação que a Comissão dedicou ao país no Semestre Europeu de 2026 regista um rácio preço/rendimento a subir 44 por cento entre 2015 e 2024, um dos maiores da União, com preços a crescerem 124 por cento no mesmo período e mais 17,6 por cento em 2025. Numa das análises de sensibilidade do JRC, o limiar de oito com tendência ascendente abrange 40 por cento das regiões NUTS 3 e quase metade da população europeia. As regiões metropolitanas e turísticas portuguesas passarão o pré-crivo com folga; a seletividade estará no teste de causalidade, isto é, em provar que o alojamento de curta duração, as segundas residências ou os fogos vagos reduziram a oferta ou agravaram os preços de forma significativa. É uma exigência de dados à escala do concelho e do bairro, que o mesmo anexo diz faltar a Portugal quando aponta a ausência de "avaliação regular do impacto das suas políticas e de mapeamento das necessidades", a que o Instrumento de Assistência Técnica vai responder com um modelo nacional de governação de dados de habitação. A régua concelhia do Banco de Portugal, os perfis territoriais da PLANAPP e a leitura concelho a concelho da necessidade são o tipo de base de evidência que o quadro passa a exigir, e o artigo 7.º admite zonas rurais, o que dá enquadramento a casos como Sines.

A terceira é que o âmbito é o do parque não permanente, não só do alojamento local. Portugal é o país da OCDE com mais habitação fora da residência principal: 30,6 por cento do parque em 2021, entre 18,5 por cento de segundas residências e 12,1 por cento de fogos vagos, que sobem a 50,6 por cento no Algarve; em Lisboa, 14,9 por cento do parque estava vago. A Comissão recomendou a Portugal em 2025 que eliminasse barreiras ao arrendamento de casas vagas e o IHRU conta 248 mil em bom estado fora do mercado. O Regulamento dá gramática europeia a medidas sobre vacância e segundas residências, mas com condições: calibração pela carteira do proprietário e pela duração, exceções para ausências justificadas, não retroatividade na aquisição. A fiscalidade de aplicação geral fica fora, e a conversão de edifícios entra pela Recomendação como via de oferta.

A quarta é que a Recomendação é a metade que interessa à oferta. Reconhecimento legal dos promotores de habitação acessível, que em Portugal não tem figura própria para o operador de lucro limitado; metas locais de habitação abaixo do preço de mercado; afetação de pelo menos 20 anos, o piso da Decisão SGEI, com abertura explícita a prazos mais longos onde os preços subam; arrendamento de solo público de longo prazo; fundos rotativos, que a OCDE recomendou a Portugal pilotar; 60 dias de licenciamento, direção que o novo RJUE já tomou. As Estratégias Locais de Habitação são o recipiente natural dos planos de aceleração, se ganharem metas, contratos e calendário. Reconhecimento legal dos promotores e solo público em direito de superfície eram também pedidos das contribuições portuguesas à consulta, da Câmara de Lisboa à Fundação Âncora.

Observação a partir da Fundação Âncora

A frase mais útil do pacote para Portugal não é sobre alojamento local. Está no considerando 30 do Regulamento: as restrições, "por si só, não podem resolver as causas estruturais da escassez de habitação a longo prazo", e devem ser complementadas com oferta, "em particular de habitação social e acessível". Uma restrição vale cinco anos; só o parque muda a tendência. O que a Recomendação escreve para esse parque, solo público mantido em mãos públicas e cedido por arrendamento de longo prazo, promotores que financiam, constroem e gerem, restrições de revenda, rendas mistas, reinvestimento obrigatório dos excedentes e afetação de pelo menos vinte anos, mais longa onde os preços continuam a subir, é o conjunto de elementos comuns aos modelos europeus que mantiveram parque durável, da renda de custo austríaca ao seu fundo rotativo, e é a aritmética que decide o preço de uma casa.

Portugal tem cada peça em separado: o direito de superfície no Código Civil, a Decisão SGEI, o pacote fiscal e a renda moderada do Decreto-Lei 97/2026, as linhas do BEI, do CEB e do Banco Português de Fomento, e agora uma recomendação europeia para reconhecer legalmente os operadores de lucro limitado e fixar metas locais. O que falta continua a ser o modelo de contrato e o operador que junte as peças, num mercado em que a propriedade é a opção por defeito e em que a acessibilidade se decide no ato de transmitir. Vale acompanhar dois relógios: o de Bruxelas, com a Presidência irlandesa, o parecer do Comité Económico e Social e a atribuição do dossiê no Parlamento, e o português, que dirá se as Estratégias Locais de Habitação se convertem em planos de aceleração com metas de habitação abaixo do preço de mercado, e se a primeira autoridade a invocar o quadro o fará com três anos de evidência em vez de uma declaração.