Habitação municipal: Dinamarca e Países Baixos repartem o risco em camadas

O que aconteceu

A 14 de setembro de 2026, a Task Force da Habitação da Comissão Europeia, na Direção-Geral da Energia, e a Housing Europe, a federação europeia da habitação pública, cooperativa e social, realizaram em Bruxelas e em linha a segunda edição do workshop sobre habitação municipal, Developing an efficient ecosystem for municipal housing. Cinco dias depois da proposta do Affordable Housing Act, a sessão juntou administrações nacionais, cidades, federações de operadores e investigadores em torno de três temas: aceitação social, partilha de risco, e gestão e manutenção do parque, incluindo a resiliência a catástrofes naturais. O relatório e as apresentações foram enviados aos participantes a 22 de setembro e não estavam publicados no sítio da Comissão à data desta entrada.

Na abertura, Stefan Moser, chefe de unidade da Task Force, descreveu as soluções municipais não lucrativas e de lucro limitado como as mais eficientes e economicamente viáveis para a acessibilidade de longo prazo e recapitulou a primeira edição, de 8 de junho: os sistemas com um pilar não lucrativo forte resistiram melhor à subida das rendas; os municípios mais pequenos não chegam sozinhos ao BEI ou ao CEB e precisam de veículos de agregação, como a Kommuninvest sueca ou a MuniFin finlandesa; a contratação conjunta do modelo sueco Kombohus baixou o preço em 25 por cento; e a residualização é a principal ameaça aos modelos universalistas, com a lista de espera da Paris Habitat a chegar a perto de 300 mil candidatos e a dez anos de espera média.

Niccolò Cusumano, professor da SDA Bocconi, propôs na conferência de abertura "abrir a caixa negra" do desempenho das empresas municipais de habitação "sem reduzir o valor público a um único rácio financeiro": estes operadores perseguem fins públicos com disciplina comercial, decidem dentro de regras de renda e de atribuição fixadas por outros, e não existe ainda um referencial europeu comum para os comparar. Sobre o risco, a tese foi que o balanço é só a primeira camada: o operador suporta as rendas em atraso, mas um operador municipal raramente suporta sozinho o risco extremo, porque a propriedade, a regulação e as garantias criam uma retaguarda pública; o desempenho deveria, por isso, reportar o risco retido e o apoio público contingente. Sobre a manutenção, nenhum modelo, da gestão direta à parceria de longo prazo, é superior por definição; decidem o contrato, a capacidade de gestão e a prestação de contas.

Na sessão sobre partilha de risco, Bent Madsen, diretor executivo da BL, a federação dinamarquesa da habitação não lucrativa (almene boliger), descreveu um setor de cerca de 600 mil casas e perto de um milhão de residentes, 20 por cento do parque, presente em todos os municípios. A lista de espera é aberta a todos, sem critério de rendimento; o município dispõe de uma em cada quatro casas que vagam, para famílias em necessidade grave, e pode acordar com o operador uma atribuição flexível, por exemplo com prioridade a quem trabalha no concelho. Cada associação é uma entidade privada com democracia dos inquilinos, supervisionada pelo município e pelo fundo nacional, e as rendas seguem o princípio do custo.

Uma casa nova do setor não lucrativo dinamarquês financia-se em três parcelas: 2 por cento de caução dos inquilinos, 8 a 12 por cento de capital do município, emprestado sem juros nem amortização durante 50 anos, e 86 a 90 por cento de crédito hipotecário com garantia do Estado.

A associação paga todos os anos 2,8 por cento do custo inicial, atualizado pela inflação, e o Estado cobre o restante serviço da dívida: subsidia quando os juros estão altos e pode ficar com excedente quando estão baixos, segundo a ficha que a Housing Europe dedicou ao modelo. Amortizado o crédito, a renda não desce: dois terços do que os inquilinos continuam a pagar seguem para o Landsbyggefonden, o fundo nacional, e um terço para fundos locais. Criado em 1967 por acordo político, o fundo pertence coletivamente às organizações de habitação, não é uma entidade pública, e os seus recursos não podem ser desviados para outros fins; financia renovações e, segundo a apresentação da BL, cerca de 40 milhões de euros por ano de programas sociais para 200 mil residentes em 50 bairros.

Tim Wolters, da Aedes, a federação das associações de habitação neerlandesas (woningcorporaties), apresentou o outro modelo: entidades privadas com missão pública fixada na Lei da Habitação, donas de cerca de 30 por cento das casas do país, com rendas reguladas pela qualidade e contratos sem termo. Em 2026, o grupo-alvo principal são agregados com rendimento anual até 51.537 euros, se forem de uma pessoa, ou 56.910 euros, nos restantes casos; a renda máxima de uma casa social é de 932,93 euros e a média era de 643 euros no fim de 2025, antes do subsídio de renda. O apoio público chega sobretudo como garantia, através do fundo do setor, o Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW).

Com o município, as associações assinam acordos de desempenho locais (prestatieafspraken), a três, com a organização de inquilinos: o município define a política, a associação responde com uma proposta de contributo e mantém a decisão de investimento, e o acordo cobre disponibilidade, acessibilidade económica, qualidade e habitabilidade, com litígios resolvidos entre as partes, depois pelo ministro e, por fim, em tribunal. A lei que reforça a direção pública da habitação (Wet versterking regie volkshuisvesting), em vigor desde 1 de julho de 2026, torna obrigatório um programa municipal de habitação até julho de 2027, fixa a meta de dois terços de habitação nova a preço acessível, 30 por cento em arrendamento social, e alarga a resolução de litígios ao cumprimento dos acordos. Wolters sublinhou a pressão: as rendas reguladas nem sempre cobrem a construção nova e a renovação, e as associações estão expostas aos juros, ao custo dos materiais e ao licenciamento.

Sobre aceitação social, a jurista Marina Pérez Jiménez apresentou o compromisso social que a Viviendas Municipales de Bilbao, com cerca de 4.300 casas, muitas em prédios partilhados com proprietários privados, assina com cada inquilino, juridicamente separado do contrato de arrendamento: obrigações de boa vizinhança de um lado, direitos de apoio e de manutenção da casa do outro, sob o lema "se a convivência se rompe, rompe-se o contrato". O operador regista cerca de 230 incidentes por ano, em 162 casas, perto de 4 por cento do parque; alguns participantes objetaram que o compromisso pesa mais nos deveres dos inquilinos do que nos do senhorio.

Sobre manutenção, a ACER Ravenna, que gere mais de 4.800 casas de 18 municípios, sofreu entre maio de 2023 e outubro de 2024 três cheias e um tornado, com 9,1 milhões de euros de danos em maio de 2023, 615 mil em julho e 5,7 milhões no outono de 2024. A presidente, Lina Taddei, descreveu um registo digital de cada casa, que permite passar da manutenção reativa à planeada, e um acordo-quadro que fixa num único concurso condições, preços e operadores por até quatro anos, com a província dividida em duas zonas e quatro empresas, duas delas de reserva. O seguro não cobre a totalidade dos danos e a ACER não consegue financiar sozinha a adaptação. O relatório da Housing Europe sobre adaptação climática, de março, generaliza: o investimento é "inadequado", a maioria dos mecanismos de financiamento privilegia a eficiência energética sobre a resiliência, e em Itália os seguros cobriram 27 por cento dos danos das cheias de 2023.

No encerramento, Sorcha Edwards, secretária-geral da Housing Europe, anunciou que os European Responsible Housing Awards passam a ter o apoio da Task Force e recebem candidaturas até 31 de dezembro de 2026, para entrega no International Social Housing Festival, que a Gebalis e a Câmara Municipal de Lisboa organizam em Lisboa de 7 a 9 de junho de 2027. Moser indicou que a Task Force vai continuar a organizar workshops temáticos.

O que significa para o ecossistema

Três leituras para Portugal, e uma data.

A primeira é que, nos sistemas que duram, o risco reparte-se em camadas, e cada uma fica com quem a pode suportar. Na Dinamarca, os inquilinos põem 2 por cento e a renda que continua depois da dívida; o município, capital paciente a 50 anos; o Estado, a garantia e o diferencial de juros; o setor, um fundo que é seu. Nos Países Baixos, o Estado e os municípios ficam atrás de duas camadas do próprio setor. Em Portugal, o financiamento salta do inquilino para o Estado, entre subsídios à renda, comparticipações do 1.º Direito e as garantias de 4 mil milhões de euros anunciadas pelo Banco Português de Fomento; as camadas do meio quase não existem, porque falta o setor que as constitua, com 2 por cento de parque público ou não lucrativo. E o fundo rotativo tem uma condição prévia: só há excedente para reciclar quando a renda se forma pelo custo e se mantém depois de amortizada a dívida. As rendas do arrendamento apoiado municipal indexam-se ao rendimento do agregado e não foram desenhadas para gerar excedente; o manual #Housing2030 da ONU põe Portugal nessa coluna. A OCDE recomendou pilotar um fundo rotativo e a Recomendação do Affordable Housing Act pede reinvestimento obrigatório dos excedentes; a lição dinamarquesa é que o fundo nasce da renda de custo, não a antecede. Para os financiadores, fica o corolário de Cusumano: ler um operador pelas rendas em atraso, sem o risco que retém e o apoio público contingente, é ler só a primeira camada.

A segunda leitura é contratual. Em nenhum dos dois países o município gere as casas, e em ambos decide: na Dinamarca, cofinancia, supervisiona e dispõe de uma casa em cada quatro; nos Países Baixos, fixa a política e assina com o operador e os inquilinos um acordo que a reforma de julho torna mais exigível. Em Portugal, as Estratégias Locais de Habitação fazem o diagnóstico e fixam metas, mas são sobretudo a condição de acesso ao 1.º Direito, um compromisso do município com o Estado e não com quem constrói e gere; falta o instrumento que as ligue a um operador com obrigações verificáveis, a lacuna que os municípios descrevem. A cláusula dinamarquesa, uma casa em cada quatro para a lista municipal e prioridade a quem trabalha no concelho, é o género de contrapartida que um município pode exigir quando cede solo em direito de superfície, com 31 mil famílias em lista de espera na Área Metropolitana de Lisboa e concelhos como Sines sem casa para quem lá vai trabalhar. E a lista aberta, sem teto de rendimento, é a defesa que a primeira edição opôs à residualização.

A terceira é que a manutenção é um modelo de negócio, não uma rubrica. Ravenna somou cerca de 15 milhões de euros de danos em ano e meio, mais de 3 mil euros por casa do parque. O acordo-quadro que usa não é figura italiana: vem da diretiva europeia de contratação pública, com o mesmo limite de quatro anos, e está no Código dos Contratos Públicos. O que Ravenna acrescenta é o uso, um concurso único para manter um parque disperso, com preços fixados à partida e operadores de reserva, e um registo de cada casa que antecipa em vez de reagir. É a disciplina que o custo de ciclo de vida exige a um parque que se queira acessível durante décadas, e que a auditoria da IGF às frações devolutas do IGFSS mostrou faltar quando o proprietário não tem estrutura para gerir o que tem. Para as empresas municipais portuguesas, a tese de Cusumano desloca a pergunta: importa menos escolher entre gestão direta e contratação externa do que desenhar o contrato e ter capacidade para o fiscalizar.

A data é junho de 2027. O International Social Housing Festival chega pela primeira vez a Portugal, na sua sexta edição, e com ele a entrega dos European Responsible Housing Awards, que em 2025, em Dublin, distinguiram a cooperativa catalã Sostre Cívic na categoria de financiamento inovador. Para operadores, cooperativas e municípios portugueses, o prazo das candidaturas, 31 de dezembro, já corre.

Observação a partir da Fundação Âncora

A 9 de setembro, a Recomendação que acompanha o Affordable Housing Act enumerou as peças: fundos rotativos, reconhecimento legal dos operadores de lucro limitado, solo público cedido a longo prazo. Cinco dias depois, a Task Force mostrou como se montam. A Dinamarca e os Países Baixos diferem em quase tudo, um financia projeto a projeto com crédito hipotecário, o outro financia o balanço com empréstimos garantidos, e coincidem no princípio: cada camada absorve a sua parte antes de a seguinte ser chamada, e a pública é a última, não a primeira. É isso que torna barata a garantia do Estado; no WSW, as camadas anteriores bastaram sempre.

Portugal tem a primeira camada e a última. Falta a do meio, que só os operadores podem construir: capital próprio, rendas de custo que não descem quando a dívida acaba e um fundo que pertence ao setor e não pode ser desviado. São os três elementos comuns aos modelos europeus que mantiveram parque durável, da renda de custo austríaca e do seu fundo rotativo ao Landsbyggefonden, e os que mais custam a criar num mercado em que a propriedade é a opção por defeito. O fundo dinamarquês vive hoje das rendas de casas cuja dívida se pagou há décadas: um fundo rotativo mede-se em gerações e começa a contar no primeiro contrato que fixa a renda pelo custo.

O município não precisa de ser operador para ter o que tem o município dinamarquês, uma casa em cada quatro, atribuição flexível, supervisão; precisa de o escrever no contrato. E de medir o que o contrato entrega com mais do que um rácio, o retorno social que Portugal não mede. Vale acompanhar os próximos workshops da Task Force e o que o setor europeu trará a Lisboa em junho de 2027.