Habitação social, pública, acessível: o que cada nome decide sobre quem entra

Um termo que a própria lei portuguesa abandonou

Há um facto pouco notado no debate habitacional português: a Lei de Bases da Habitação, a Lei n.º 83/2019, não usa a expressão "habitação social" uma única vez. O vocabulário da lei é outro — habitação pública, parque habitacional público, habitação com apoio público — e o artigo 41.º organiza o arrendamento em "regimes jurídicos de renda livre, condicionada, apoiada e acessível, entre outros". Aquilo a que o país chama habitação social é, em rigor jurídico, o parque detido por entidades públicas e arrendado em regime de arrendamento apoiado (Lei n.º 81/2014): rendas calculadas em função do rendimento do agregado, atribuição com "priorização das situações mais carenciadas ou vulneráveis". É um parque pequeno — 120 mil fogos no levantamento do INE de 2015, entre 1 e 2 por cento do parque nacional consoante a fonte e o ano, o fundo da tabela europeia — e é para os mais carenciados. A intuição corrente está, portanto, certa: em Portugal, habitação social significa habitação para quem quase nada pode pagar.

A retirada do termo é oficial e datada. O preâmbulo da Portaria n.º 281/2021 escreve, de passagem, "habitação social, atualmente designada habitação de custos controlados" — a administração rebatizou o produto. O programa "Construir Portugal", de maio de 2024, fala em habitação pública e custos controlados, não em habitação social. E em 2026 o Decreto-Lei n.º 97/2026 acrescentou um terceiro patamar com teto legal próprio: a renda moderada, até 2,5 vezes a retribuição mínima mensal, que o preâmbulo quer "suficientemente amplo para abarcar toda a oferta habitacional para as famílias da classe média". O ministro Miguel Pinto Luz explicitou a escada ao ECO: "Dos 400 aos 2.300, chamamos a isto de 'renda moderada'" — renda apoiada para os carenciados, renda acessível como desconto sobre o mercado, renda moderada para a classe média. O vocabulário português está em movimento; falta-lhe o mapa.

Lá fora, o nome descreve a regra de acesso

Em inglês, social housing não é sinónimo de habitação para carenciados — mas também não é o contrário. No Reino Unido, a definição é legal: o Housing and Regeneration Act 2008 define social housing como habitação de renda abaixo do mercado disponibilizada segundo regras que a reservem a "people whose needs are not adequately served by the commercial housing market". É atribuída por necessidade — 1,33 milhões de agregados esperavam nas listas inglesas em março de 2024 — e o segmento intermédio tem nome próprio (intermediate housing, com produtos como o London Living Rent, elegível até 75 mil libras de rendimento). Nos Estados Unidos, a inversão é completa: public housing designa o parque estatal estigmatizado e congelado por lei desde 1999 (a Faircloth Amendment proíbe expandi-lo), e é justamente social housing o termo emergente para os modelos públicos mistos de nova geração — o Seattle Social Housing Developer, criado por referendo em 2023, aceita agregados entre 0 e 120 por cento do rendimento mediano da área.

O panorama europeu esclarece o que o inglês baralha. A OCDE define o setor, para fins estatísticos, como arrendamento "a preços infra-mercado, atribuído segundo regras específicas e não por mecanismos de mercado" — e dentro desse chapéu cabem dois mundos que a tipologia de Kemeny separa. Nos sistemas duais (mundo anglo-saxónico), o setor não lucrativo é residual e por necessidade. Nos sistemas unitários, é universalista, e os nomes nacionais evitam deliberadamente o adjetivo "social": a Dinamarca chama-lhe almene boliger, habitação "comum" — "Everyone can sign up and there is no income criteria", escreve a federação do setor, que traduz o termo para inglês como non-profit housing; a Suécia chama-lhe allmännyttan, "utilidade pública", e recusa expressamente o rótulo social housing; a Áustria chama-lhe gemeinnützig, lucro limitado, e em Viena os tetos de elegibilidade são tão altos (61.280 euros líquidos anuais para uma pessoa) que, nota a própria cidade, "75 percent of the Viennese population earn less"; a França chama-lhe HLM — habitation à loyer modéré, renda moderada, como o novo teto português. Em todos estes casos, a classe média está dentro.

O nome não descreve o edifício; descreve a regra de acesso. "Social" responde a necessidade; "público" designa propriedade; "acessível" fixa um preço por referência ao mercado; "renda de custo" nomeia o mecanismo que forma a renda. Os sistemas que servem a classe média nomeiam o mecanismo ou a generalidade — comum, utilidade pública, lucro limitado, renda moderada —, nunca o destinatário.

Dois desenvolvimentos recentes confirmam que a nomeação é uma decisão de política, não de estilo. A Irlanda, sistema dual clássico, criou em 2021 um termo legal novo — cost rental, no Affordable Housing Act — precisamente para poder servir agregados acima dos limiares do social housing (hoje até 66 mil euros líquidos em Dublin), com rendas de custo pelo menos 25 por cento abaixo do mercado e exclusão explícita de quem recebe apoios sociais à habitação. E a União Europeia fez o mesmo movimento ao nível do direito da concorrência: a Decisão SGEI revista em 16 de dezembro de 2025 separou em duas categorias o que a decisão de 2012 confinava aos "disadvantaged citizens or socially less advantaged groups" — de um lado social housing, do outro affordable housing, definida como habitação para agregados que "due to market outcomes and notably market failures" não acedem ao mercado, reconhecendo no preâmbulo que a crise atinge "also the middle-income groups". Foi aliás essa definição restritiva de 2012 que obrigou os Países Baixos, em 2009, a impor tetos de rendimento a um sistema que não os tinha: o teto holandês é uma imposição do direito europeu da época, não uma escolha nacional — e é essa imposição que a revisão de 2025 desfaz.

O que significa para o ecossistema

A primeira consequência é uma resposta limpa a uma confusão frequente: habitação pública não é o género de que a habitação cooperativa e a do terceiro setor são espécies. Público designa propriedade — é assim que a Lei n.º 81/2014 delimita o arrendamento apoiado (habitações "detidas, a qualquer título" por entidades públicas) e é assim que a Housing Europe se organiza: o nome completo da federação é European Federation of Public, Cooperative and Social Housing, três famílias de operador, não três sinónimos. As cooperativas, as fundações e as associações são terceiro setor habitacional: podem operar sobre solo público cedido em direito de superfície e com apoio do Estado, sem que o seu parque alguma vez seja "habitação pública". A distinção não é pedantismo — quem financia distingue o risco soberano do risco de um operador com balanço próprio, e quem legisla distingue o que o Orçamento constrói do que o quadro jurídico permite a outros construir.

A segunda consequência é para o segmento do meio. O missing middle que a OCDE identificou em Portugal — inelegível para o arrendamento apoiado, incapaz no mercado — não tinha nome no vocabulário português, e segmento sem nome não tem programa. A escada renda apoiada / renda acessível / renda moderada começa a dar-lhe um; mas importa notar que os dois degraus novos nomeiam preços, definidos por referência ao mercado ou à retribuição mínima, e a crítica de Bradley e a distinção da SEDES já mostraram o que falha quando o rótulo é um preço: o alvo desloca-se com o próprio mercado. Os sistemas europeus que servem a classe média há um século nomeiam outra coisa — o mecanismo (a renda formada pelo custo) e a disciplina do operador (o lucro limitado, vinculado por lei). E a nova categoria europeia de affordable housing dá a esse segmento, pela primeira vez, uma casa jurídica própria em matéria de auxílios de Estado, distinta da habitação social e compatível com a exigência de permanência — afetação mínima de vinte anos, rendas abaixo do mercado por critérios transparentes.

Observação a partir da Fundação Âncora

Desta cartografia, a leitura do Radar retira um vocabulário de trabalho. "Habitação social" reserva-se ao parque em arrendamento apoiado — usá-la para a oferta de classe média importa um regime jurídico errado e um estigma que os sistemas universalistas evitaram de propósito. "Habitação pública" reserva-se ao parque detido por entidades públicas — uma cooperativa ou uma fundação não promove habitação pública; promove habitação de lucro limitado, e essa diferença é um ativo, não uma diminuição. Para o objeto que este Radar acompanha — habitação permanente, em arrendamento, com renda formada pelo custo, aberta à classe média —, os nomes que viajam são os que os modelos europeus consagraram: arrendamento de renda de custo, lucro limitado, habitação acessível permanente; em inglês, cost-rental e limited-profit housing, os termos que o ecossistema de financiamento europeu reconhece e que a categoria affordable housing da Decisão SGEI agora acolhe.

Um cuidado final de tradução: o enquadramento da habitação como infraestrutura tem pedigree europeu — o relatório da task force presidida por Romano Prodi (2018) classifica a habitação acessível como infraestrutura social, ao lado da educação e da saúde, e é sob a prioridade social infrastructure que o BEI a financia. Mas em inglês housing infrastructure, sem qualificativo, significa habitualmente as infraestruturas para a habitação — água, saneamento, acessos —, como nos fundos canadiano e neozelandês com esse nome. A fórmula que atravessa fronteiras sem ambiguidade é habitação como infraestrutura social. O que se constrói é parque; o que ele presta é um serviço de interesse económico geral — e agora há um nome jurídico europeu, e um começo de nome português, para o degrau da escada onde mora a classe média.

O mapa completo — 44 termos, das definições legais portuguesas às réguas estatísticas do INE e do Eurostat, com fontes primárias e convenção de uso — é publicado como projeto do Sonar, a propriedade de dados da Fundação, em sonar.fundacaoancora.pt/terminologia.