#Housing2030: a ONU catalogou em 2021 o manual da habitação acessível — e Portugal só lá entra pela renda indexada ao rendimento

O que aconteceu

A 6 de outubro de 2021, na Reunião Ministerial sobre Desenvolvimento Urbano, Habitação e Gestão do Território, no Palais des Nations em Genebra, a UNECE — a Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa —, a ONU-Habitat e a Housing Europe lançaram o estudo "#Housing2030: Effective policies for affordable housing in the UNECE region". São 188 páginas (símbolo ECE/HBP/204) construídas, apesar da pandemia, sobre a experiência de mais de 100 especialistas, 50 países e quase mil participantes em workshops, inquéritos e podcasts. Assenta em dois alicerces internacionais: a Carta de Genebra das Nações Unidas sobre Habitação Sustentável (2015), com os seus quatro princípios — proteção ambiental, eficácia económica, inclusão e participação sociais, e adequação cultural —, e o Housing Partnership Action Plan da Agenda Urbana da UE.

O ponto de partida é um número: pelo menos 100 milhões de pessoas de rendimento baixo e médio na região UNECE estão sobrecarregadas com o custo da habitação — gastam mais de 40 por cento do rendimento disponível em alojamento, o limiar a que a própria UE chama housing cost overburden. O estudo não é um diagnóstico a mais: assume-se, explicitamente, como um "toolkit" e não um "blueprint" — uma caixa de ferramentas adaptável, não uma planta única. Organiza-as em quatro famílias, uma por capítulo: governação e regulação; financiamento e investimento; solo; e construção e reabilitação com neutralidade climática. Para cada ferramenta, o manual dá a mecânica, os argumentos a favor e contra, e exemplos reais aplicados em países concretos.

O Radar leu as 188 páginas na íntegra, não pelo que anuncia — o estudo tem cinco anos — mas pelo que revela quando se lê hoje. Antecipa, quase ponto por ponto, a vaga europeia atual: o vocabulário do Plano Europeu de Habitação Acessível de dezembro de 2025, os instrumentos do BEI e do CEB, a gramática do "lucro limitado" e da "renda de custo" que agora circula em Lisboa — está tudo aqui, nomeado, custeado e testado, desde 2021.

O manual coloca Lisboa e Viena lado a lado, numa única figura. No "continuum da habitação" (figura V), a habitação social aparece dividida entre sistemas «com rendas indexadas ao rendimento (ex.: Lisboa)» e sistemas «com rendas baseadas no custo, cobrindo manutenção e reabilitação (ex.: Viena)». A tabela das abordagens de fixação de renda (caixa 6) confirma-o sem margem: Portugal consta na coluna das rendas indexadas ao rendimento — e não na das rendas de custo, onde figuram a Áustria, a Chéquia, a Dinamarca, a Finlândia, a França e mais cinco. Na taxonomia da própria ONU, Portugal está do lado da procura subsidiada. E é precisamente esse o lado que o capítulo do financiamento assinala como o mais permeável: onde a oferta é rígida, entre 30 e 78 por cento de cada euro de subsídio à renda é capturado pelos senhorios em renda mais alta. O instrumento em que Portugal se apoia é aquele que o manual marca como o que mais foge.

O que significa para o ecossistema

Quatro leituras, todas ancoradas no texto.

A primeira é sobre a deslocação do tijolo para a pessoa — e a fatura que ela esconde. O estudo documenta que, na UE, o investimento de capital em habitação acessível caiu 44 por cento entre 2009 e 2015, de 48,2 mil milhões para 27,5 mil milhões de euros, enquanto a despesa com abonos à habitação subia 58 por cento, de 54,5 mil milhões para 80,8 mil milhões. Nos Estados Unidos, o programa de vouchers de renda chegou a 19 mil milhões de dólares em 2021 ao mesmo tempo que o investimento de capital em habitação pública era reduzido a zero. O manual é claro sobre o que isto produz: subsídios à procura não criam oferta e, em mercados rígidos, são capturados — o tal intervalo de 30 a 78 por cento que o Radar já documentou no caso português e que enquadra a posição de Portugal no topo do esforço com habitação na UE. A receita que não constrói paga-se duas vezes: uma ao inquilino, outra ao senhorio.

A segunda é que o modelo de renda de custo e lucro limitado não é uma proposta de autor — é doutrina das Nações Unidas. A tabela 7 do estudo destila os princípios do sistema austríaco de habitação de lucro limitado (LPHA): a renda calcula-se sobre o custo de produzir, financiar e gerir, nunca acima nem abaixo; quando os empréstimos são amortizados, passa a vigorar a Grundmiete, uma renda de base permanentemente controlada e, na maioria dos casos, abaixo da renda de custo; os excedentes não se distribuem, reinvestem-se obrigatoriamente, e as participações só podem ser vendidas pelo valor nominal do investimento inicial. O capítulo do financiamento resume o motor numa frase que podia ser o lema da arquitetura que falta a Portugal: nos modelos sem fins lucrativos, os excedentes «são reinvestidos em mais habitação, em vez de extraídos pelos acionistas», sobretudo «quando o capital público e o financiamento de custo a longo prazo reduzem as rendas de custo e os fundos rotativos são salvaguardados e reinvestidos com propósito». O WIFO, citado pelo estudo, calculou que este setor acrescenta perto de mil milhões de euros por ano ao PIB austríaco — o mesmo benefício líquido do lucro limitado que o Radar detalhou — e a Áustria detém 24 por cento do parque em mãos sociais, contra os 2 por cento de Portugal.

A terceira é a arquitetura do dinheiro, e é a que mais se aproxima do desenho da Fundação. O manual nomeia, repetidamente, o conceito de «circuito de financiamento selado» (sealed circuit of finance) — protegido das oscilações do orçamento do Estado e dos mercados — e dedica-lhe uma tabela própria (tabela 21, sobre fundos rotativos). Os exemplos são operadores reais: o Landsbyggefonden dinamarquês, que recicla as rendas depois de amortizados os empréstimos num «circuito financeiro selado» para todo o setor; o fundo eslovaco SHDF, que financiou 40 858 fogos a juros de 0 a 2 por cento e prazos até 40 anos, fora da dívida pública; e a Caisse des Dépôts francesa, que transforma a poupança do Livret A em empréstimos à habitação social a 40 anos — 50 anos em 20 por cento dos casos.

A par dos fundos, o estudo descreve a peça que a Fundação chamou FinCo: o intermediário financeiro de interesse público (figura VIII), que agrega a procura de crédito dos operadores, a titulariza em obrigações, usa empréstimos públicos subordinados como garantia e faz o risco mais baixo traduzir-se em juro mais baixo. É o que faz a cooperativa de emissão de obrigações suíça EGW/CCL — 7,1 mil milhões de francos emitidos, incumprimento próximo de zero —, a Housing Finance Agency irlandesa, que ao assegurar financiamento de taxa fixa a longo prazo «eliminou o risco de taxa de juro» que travava os operadores sem fins lucrativos, ou a ARA finlandesa apoiada pela MuniFin, com empréstimos amortizáveis de longo prazo a cobrir 90 por cento do investimento. Não por acaso, é esta a recomendação que o estudo inscreve nas suas conclusões: «estabelecer enquadramentos financeiros eficazes, intermediários financeiros de interesse público e fundos rotativos». E o aviso que a enquadra: «nenhum país conseguiu desenvolver um setor de habitação social com dimensão significativa sem usar financiamento público para impulsionar a sua emergência e crescimento iniciais».

A quarta é o solo — e aqui o estudo dá nome europeu àquilo que o debate português está agora a redescobrir como direito de superfície. O capítulo do solo é taxativo: no caso da habitação de renda de custo, arrendar o solo em vez de o comprar «também melhora a acessibilidade». Munique deixou de vender terreno e só concede direitos de superfície, com obrigações de acessibilidade vinculativas por 80 anos; a França criou em 2014 os organismes de foncier solidaire e o bail réel solidaire, que separam a propriedade do edifício do solo arrendado e travam a mais-valia na revenda por fórmula; o community land trust de Bruxelas arrenda o solo por 50 anos e neutraliza 69 por cento da valorização; Helsínquia é dona de 70 por cento do seu solo. Viena fecha o argumento com números: nas zonas de habitação subsidiada, o custo do solo é limitado a 188 euros por metro quadrado e a renda a cerca de 5 euros, a obrigação de acessibilidade fica inscrita no registo predial e qualquer revenda futura carece de autorização da cidade. É a captura de valor do solo e a sua retirada permanente do mercado especulativo, em estado de manual.

Resta o capítulo da neutralidade climática, que o Radar leu pela mesma régua. O estudo documenta a armadilha da renoviction: a reabilitação profunda quase sempre faz a renda subir mais do que a poupança na fatura energética, porque a obra junta requalificação à eficiência. A saída que o manual propõe não é técnica, é de modelo — operadores que embutem a manutenção na renda de custo e financiam a obra por fundo rotativo conseguem descarbonizar «sem aumentar a renda»: é o fundo de reabilitação obrigatório das associações austríacas e o modelo holandês Energiesprong, em que o inquilino passa a pagar à associação de habitação, em renda, aproximadamente o que pagava em energia. A renda de custo a resolver um problema que o subsídio à procura não toca.

O fio que costura estas leituras é a insistência do estudo em que as ferramentas «raramente funcionam isoladas» e «precisam de ser usadas em conjunto e coordenadas». Não há instrumento único que resolva: é preciso o operador (governação), o circuito de capital (financiamento), o solo (arrendamento e captura de valor) e a regra (renda de custo, padrões, fiscalidade) a operar como um sistema. É a diferença entre ter peças e ter máquina.

Observação a partir da Fundação Âncora

A primeira leitura é de confirmação da arquitetura. O desenho da Fundação Âncora — uma entidade-infraestrutura que detém e arrenda o solo, um circuito de capital paciente que financia a custo e a longo prazo, e um operador de lucro limitado que cobra renda de custo e reinveste os excedentes — não é uma invenção a testar. É, peça por peça, o que este manual das Nações Unidas descreve, custeia e dá por provado em países concretos: a renda de custo da Áustria, o fundo rotativo da Dinamarca e da Eslováquia, o intermediário financeiro irlandês e suíço, o arrendamento de solo de Munique e Helsínquia, o benchmark finlandês. Como o Radar notou a propósito do retrato da Housing Europe, o valor da Fundação não está na originalidade conceptual — está na velocidade e na escala da execução. Este estudo torna esse ponto irrefutável: a Âncora não propõe um modelo exótico, executa doutrina mainstream da ONU que Portugal nunca construiu.

A segunda leitura é a do calendário, e é desconfortável. O manual é de 2021. O Plano Europeu de Habitação Acessível chegou aos mesmos instrumentos em 2025. O livro 108 Vozes pela Habitação reuniu-os, em 2026 — cost-rental, capital paciente, direito de superfície, fundo rotativo —, mas em mãos separadas, sem ninguém a montá-los. Cinco anos depois de a ONU publicar a caixa de ferramentas, a discussão portuguesa ainda está a aprender o nome das ferramentas. O défice de Portugal nunca foi de conhecimento. O manual estava na prateleira. Falta o operador e o circuito de capital que transformam «citar o toolkit» em parque habitacional — a mesma distância entre o debate e o edificado que esta casa tem vindo a assinalar.

A terceira leitura é o aviso, agora com chancela das Nações Unidas. A política habitacional efetiva de Portugal — o subsídio à renda, a renda indexada ao rendimento — é o lado que o manual marca como o mais permeável à captura pelos senhorios. E a via que o Estado tem em execução para a oferta nova, a concessão administrativa desenhada com o BEI, introduz precisamente o risco político e jurídico de longo prazo que o estudo diz que o capital institucional não tolera: o manual prefere direitos reais sobre o solo a concessões administrativas, e renda presa ao custo a renda presa a um despacho. A crítica que o Radar tem feito ao modelo da concessão deixa de ser opinião editorial e passa a ter, atrás de si, 188 páginas de evidência comparada.

O Radar continuará a ler o ecossistema português contra esta régua. A pergunta deixou de ser «que modelo seguir» — esse está escrito desde 2021. A pergunta é quanto tempo ainda separa a prateleira da obra, e quem, em Portugal, abre finalmente o manual.