Habitação acessível não é acessibilidade à habitação: a distinção que decide a medição

O que aconteceu

Em outubro de 2023, a SEDES (Associação para o Desenvolvimento Económico e Social) publicou, pelo seu Observatório de Políticas Económicas e Financeiras, o Position Paper #4/23, "A Situação da Habitação em Portugal", assinado pela economista Vera Gouveia Barros como reflexão sobre o pacote "Mais Habitação" (Proposta de Lei 71/XV/1, entrada na Assembleia da República em abril de 2023). O documento percorre o direito à habitação, o mercado e as medidas propostas, mas a sua contribuição mais transferível é conceptual, e fala diretamente ao vocabulário que a crítica de Quintin Bradley ao 'affordable housing' pôs em discussão.

O ponto de partida é uma distinção que se perde com facilidade. Há literatura que separa dois termos próximos: "conceito que associam aos preços da habitação, enquanto acessibilidade à habitação seria uma condição do agregado familiar". Ou seja, habitação acessível é uma medida de preço, comparação entre um preço e outra referência de preço, como nos programas que fixam a renda numa fração da mediana de mercado (caso do Programa de Apoio ao Arrendamento); acessibilidade à habitação é a relação entre o rendimento do agregado e a despesa que ele suporta. São perguntas diferentes, e respondê-las exige réguas diferentes.

A régua mais usada para a segunda é o rácio entre despesa em habitação e rendimento, herdeira do adágio oitocentista "uma semana de rendimentos para um mês de renda": define-se uma percentagem máxima e, acima dela, considera-se o agregado em sobrecarga (para o Eurostat, 40 por cento). O paper mostra as fragilidades desse limiar. Desde logo, "a referida percentagem é estabelecida sem uma justificação teórica clara": uma família de rendimento alto pode ultrapassá-la sem dificuldade real, porque o que lhe sobra continua a chegar para tudo o resto, ao passo que uma família de rendimento baixo pode estar abaixo do limiar e na mesma sem margem. O rácio classifica mal nos dois sentidos, e há quem defenda aplicá-lo apenas aos dois primeiros quintis de rendimento.

Por isso a autora prefere a abordagem do rendimento residual: há problema de acessibilidade quando, "após o pagamento das despesas com a casa", o agregado deixa de dispor de rendimento suficiente para outros consumos essenciais. As duas réguas divergem nos números, o que é precisamente a questão: entre 2011 e 2022 a taxa de sobrecarga desceu de 7 para 5 por cento, enquanto a taxa de risco de pobreza após despesas de habitação se manteve perto de um quarto (de 28 para 25 por cento). E há um dado que o Banco de Portugal viria a reencontrar por outra via: entre 2014 e 2021 os preços da habitação subiram cerca de 8 por cento ao ano e o rendimento disponível 4 por cento, sem que a esse fosso correspondesse uma subida da sobrecarga ou do risco de pobreza. A conclusão do paper é deliberadamente desconfortável: "o facto de este estar a subir, mesmo que acima do crescimento do rendimento, não significa per se que o direito à habitação esteja a ser comprometido". E a autora vai mais longe: "os indicadores relativos à acessibilidade económica de que dispomos não revelam a existência de um problema" — daí o apelo a "uma análise mais fina" por segmentos da população.

Duas perguntas diferentes. "O preço é acessível?" compara um preço com outro preço. "A habitação é acessível para este agregado?" compara o que sobra depois da renda com o que é preciso para viver. A régua que se escolhe decide o que se vê.

O que significa para o ecossistema

A distinção não é preciosismo académico: muda o alvo da política pública. Se "acessível" é um desconto sobre o preço de mercado, a política persegue um alvo que se desloca com o próprio mercado, e o subsídio à procura tende a ficar pelo caminho, como a literatura causal sobre apoios à renda em mercados de oferta rígida documenta e como a leitura de que a oferta nova de mercado responde em composição, não no segmento que falta reforça. Se o alvo é a acessibilidade enquanto condição do agregado, o que importa é o rendimento que sobra depois de paga a habitação, não o rótulo afixado ao preço.

Visto assim, o paper da SEDES é o complemento metodológico da crítica de Bradley. Ele ataca o rótulo pela semântica, o "acessível" definido por referência ao mercado; ela mostra que o indicador habitualmente usado para o medir, o rácio e o seu limiar, é um instrumento grosseiro, e propõe o rendimento residual no seu lugar. Os dois afastam-se, por caminhos distintos, das definições ancoradas no preço.

Convém, ainda assim, não recrutar a autora para além do que escreve. No mesmo paper, Vera Gouveia Barros é igualmente cética quanto às respostas pelo preço e pela coação: diagnostica a fraca adesão ao Programa de Arrendamento Acessível como um problema de selecção adversa — um desconto sobre um valor de referência só interessa a quem já cobraria abaixo dele — e adverte que fixar as rendas por decreto ou forçar o arrendamento de devolutos contrai a oferta e gera insegurança. O seu argumento é de medição e de diagnóstico; não chega a prescrever um instrumento. A convergência que o Radar lê em seguida é, por isso, uma leitura da Fundação, não uma conclusão do paper.

Fica em aberto o ponto que mais incomoda, e convém não o contornar: os indicadores agregados de acessibilidade não pioraram no período em que os preços dispararam. A leitura honesta é a que o próprio paper sugere ao pedir "uma análise mais fina". O agregado esconde assimetrias que o documento expõe, por quintil de rendimento e por regime de ocupação, e a estrutura portuguesa, com elevada propriedade e muitos agregados sem encargo ou com crédito antigo, dilui nas médias quem está exposto. O esforço aperta onde a estatística agregada não chega: nos arrendatários e em quem se forma e entra agora no mercado, nas zonas urbanas sob pressão. A análise fina que a autora reclama é, levada até ao fim, o que torna visível o segmento intermédio que os programas de preço não alcançam.

Observação a partir da Fundação Âncora

A régua do rendimento residual é, nesta leitura, congénere da lógica da renda de custo. Se o que decide a acessibilidade é o que sobra ao agregado depois de paga a habitação, então o instrumento útil é o que baixa o custo de quem mora, não o que persegue o preço de mercado nem o limita por decreto. É a diferença entre tratar o sintoma no preço e tratar a base no custo.

Os modelos europeus de lucro limitado operam exatamente sobre essa base. A mecânica austríaca da renda de custo fixa a renda no custo real de construir, financiar e operar, desliga o solo do valor especulativo e usa capital a juro baixo; o setor de lucro limitado mostra que essa renda é durável quando as regras se mantêm vinculativas, e o seu impacto económico medido confirma o efeito estabilizador sobre o conjunto do mercado. Em todos, o rendimento residual do agregado sobe porque a renda desce, não porque o preço foi subsidiado.

Vale ainda reter o aviso que o paper deixa, mesmo para quem chegue por outro caminho. O argumento da Fundação Âncora não se apoia na taxa de sobrecarga agregada, que de facto não se agravou; apoia-se na exclusão estrutural de quem entra no mercado e na permanência da resposta. É o terreno intermédio que o Radar tem mapeado, da propriedade por defeito à renda indexada ao custo: um parque largo na elegibilidade e disciplinado no retorno, que faz descer o que o agregado paga sem esperar que o preço de mercado o faça. A análise mais fina que a SEDES pede e a régua do rendimento residual que defende são compatíveis com esse lugar, ainda que o não imponham — a autora mede o problema; quem escolhe o instrumento é a política.