Habitação a lucro controlado: o corpo jurídico austríaco

A referência austríaca aparece sempre quando se discute habitação acessível na Europa. Os factos são conhecidos: cerca de vinte por cento do parque habitacional nacional operado por associações de lucro limitado, renda média em Viena abaixo do mercado, estabilidade do setor ao longo de várias décadas. O que raramente se examina é a infraestrutura jurídica que o sustenta.

Uma nota terminológica. O que a literatura europeia chama limited-profit housing e a lei austríaca designa por gemeinnützig, traduz-se em português, com maior ou menor fortuna, como habitação a lucro controlado ou habitação de lucro limitado. As duas formas apontam para o mesmo desenho: operadores privados autorizados a gerar excedente, mas com regras vinculativas sobre como se forma esse excedente, quem dele beneficia, e a que fim se destina. Ao longo deste artigo usam-se as duas expressões indistintamente.

A Áustria tem três diplomas que, lidos em conjunto, definem o setor. A Lei de Habitação de Lucro Limitado (Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz, WGG), em vigor na sua versão consolidada desde 1979, define o que é um operador de lucro limitado. O Regulamento do Entgelt (Entgeltrichtlinienverordnung, ERVO), de 1994, define como se calcula a renda. O Regulamento da Governação (Gebarungsrichtlinienverordnung, GRVO), de 1979, define como o operador se gere a si próprio. Os três foram revistos ao longo do tempo e o núcleo nunca foi alterado. O conjunto é, provavelmente, a arquitetura jurídica mais detalhada da Europa para um setor habitacional sem fins lucrativos.

O que a lei codifica

O WGG começa por uma afirmação que fixa o princípio: o capital próprio acumulado por uma associação de lucro limitado, resultado de gestão sólida, está afeto por tempo indefinido à habitação, em lógica de equilíbrio intergeracional. O capital serve quem lá vive e quem lá vai viver. Não pode ser distribuído. Não pode mudar de destino. A lei define depois o universo de atividade: construção e gestão de fogos com área útil até 150 metros quadrados, com exclusão expressa do comércio imobiliário especulativo e do arrendamento turístico.

O tratamento patrimonial dos sócios é o ponto mais distintivo. A lei permite distribuição de resultados, mas limita-a a uma taxa de juro fixa, calculada sobre o capital realizado, hoje no patamar de 3,5 por cento, com teto máximo de 5 por cento. Quando a associação se dissolve, o património remanescente é obrigatoriamente afeto a outros fins de habitação de lucro limitado. Nunca reverte para os sócios. Se o estatuto for retirado por violação da missão, a associação paga uma prestação pecuniária ao governo regional, calculada de modo a que os sócios não obtenham mais do que obteriam em dissolução normal. Em nenhum cenário a saída do regime produz mais-valia privada.

O ERVO traduz este desenho em aritmética. A renda reconstrói-se a partir de nove componentes: amortização para desgaste (até 100 anos de vida útil), juros dos financiamentos, juros do capital próprio dentro da banda legal, contribuição para conservação e valorização (o EVB, um fundo segregado por edifício com destino vinculado), parcela para gestão corrente (valor base de 212,40 euros por fogo e por ano desde Abril de 2013, forfetária e indexada), taxas públicas, reserva e IVA. Quando um financiamento termina a sua vida, os montantes correspondentes são redirigidos por ordem legal primeiro para amortização acelerada, depois para o EVB, depois para reservas. O edifício paga-se a si próprio e o excedente gerado no fim do ciclo de amortização fica no sistema, a renda baixa quando os empréstimos se extinguem e o capital recircula num fundo rotativo.

O GRVO fecha a arquitetura com regras de governação. Teto absoluto para remunerações dos órgãos, indexado aos salários setoriais. Custos do conselho fiscal limitados a 2 por cento da massa salarial. Relatório de governação corporativa anual obrigatório. Requisitos de fit and proper para titulares de órgãos. Regras estritas sobre operações com partes relacionadas. Limite de um terço do capital próprio em participações em subsidiárias. Obrigação de três propostas mínimas em adjudicações acima de um limiar. E, acima de tudo, a regra estrutural: qualquer desconto ou comissão obtido em negócios da associação reverte para redução do custo e é reconhecido como poupança do sistema, não como proveito do operador.

A auditoria é obrigatória, externa, e cobre as contas e o cumprimento da lei setorial. Em situações de risco substancial, o governo regional pode nomear um comissário com direito de veto sobre atos específicos, instrumento de ajuste inserido no sistema para corrigir a trajetória antes de se chegar à retirada do estatuto.

Ancoragem a partir da Fundação Âncora

Lidos em conjunto, os três diplomas resolvem de modo simultâneo três problemas clássicos de qualquer setor sem fins lucrativos: o desvio de missão, a captura por interesses privados, e a erosão do capital acumulado por gestão frouxa. O WGG imuniza a missão. O ERVO imuniza a renda. O GRVO imuniza a governação. A arquitetura funciona porque as três camadas se reforçam: a lei define o operador, o regulamento define o preço, a regra define o comportamento. Que esta estabilidade jurídica se traduza num benefício líquido para o Estado é o resultado macroeconómico que valida o modelo.

A Fundação Âncora inspira-se diretamente nesta arquitetura. Os princípios do WGG, inalienabilidade dos ativos, tratamento patrimonial limitado dos sócios, reinvestimento integral dos excedentes, estruturam os estatutos da F. Âncora. A fórmula do ERVO é a matriz de referência para o cálculo de renda indexada ao custo que a F. Âncora prevê adotar nos contratos-quadro com operadoras parceiras. As regras do GRVO sobre governação, auditoria externa, relatório anual, limites a remunerações, orientam a arquitetura de órgãos e os instrumentos de supervisão previstos para cada comissão de especialidade.

A diferença reside no instrumento. Na Áustria, este conjunto é lei setorial, vinculativa erga omnes. Na F. Âncora, é arquitetura estatutária e contratual, inscrita nos estatutos da Fundação e a transpor para os contratos-quadro com operadoras parceiras e para os contratos com financiadores. Por desenho, cada operador que venha a aderir ao modelo da Fundação Âncora assumirá, por vinculação contratual, a mesma matriz de obrigações que na Áustria resulta da lei. A matriz material é a mesma; o instrumento jurídico é diferente.

A arquitetura austríaca tem 46 anos na sua camada legal, 31 na sua camada regulamentar da renda. Atravessou várias décadas e múltiplos governos mantendo o seu núcleo intacto. Para a Fundação Âncora, esta longevidade é o critério que justifica adotar esta matriz como referência da sua arquitetura estatutária e contratual, no quadro de uma leitura institucional do mercado habitacional português que procura um terceiro setor entre o Estado e o mercado. Os três diplomas são, simultaneamente, objeto de estudo e mapa de construção.

Uma leitura técnica detalhada dos três diplomas, com referências aos parágrafos específicos e análise do mecanismo de retirada do estatuto, está disponível no working paper da Fundação Âncora.