Subsídio à renda em mercado rígido: a evidência da captura pelos senhorios

O que aconteceu

Em janeiro de 2023, o Banco de França publicou uma síntese sobre um efeito que a investigação documenta há duas décadas: quando se subsidia a renda das famílias num mercado de oferta rígida, parte do apoio acaba no bolso dos senhorios, sob a forma de rendas mais altas, e não em habitação melhor ou mais barata. A nota — assinada por Céline Grislain-Letrémy e Corentin Trévien — acrescenta a ressalva honesta: o efeito é tanto maior quanto mais inelástica for a oferta, e dilui-se no longo prazo se a oferta se ajustar.

O resultado empírico de referência vem de França. Gabrielle Fack, num quase-experimento sobre a extensão das ajudas à habitação nos anos 1990 (Labour Economics, 2006), concluiu que cada euro de subsídio produz, nas suas palavras, "an increase of 78 cents in the rent paid by new benefit claimants, leaving only 22 cents" para a família de baixo rendimento. A autora atribui o resultado diretamente a uma elasticidade da oferta muito baixa: a procura subsidiada aumentou, a oferta não respondeu, e o preço ajustou-se. O efeito sobre a qualidade da habitação foi residual.

Por cada euro de subsídio à renda, cerca de 78 cêntimos foram parar ao senhorio e apenas 22 à família. O problema não está no subsídio, mas na oferta que não responde.

O mecanismo é o mesmo que está no centro do estudo da Faculdade de Economia do Porto sobre oferta e preços: num mercado onde a oferta mal responde, é a procura — subsidiada ou especulativa — que comanda o preço.

O que significa para o ecossistema

A direção do efeito é das mais consensuais da economia da habitação; a magnitude é que está em disputa, e depende do regime.

Do lado da captura elevada, a evidência é convergente e internacional. No Reino Unido, Gibbons e Manning (Journal of Public Economics, 2006) mediram o efeito inverso — os cortes no subsídio das reformas dos anos 1990 — e estimaram que até dois terços da incidência recaiu sobre os senhorios, via rendas mais baixas; por simetria, é também o senhorio que capta quando o subsídio sobe. Nos Estados Unidos, Susin (Journal of Public Economics, 2002) calculou que os vouchers elevaram as rendas em 16 por cento nas maiores áreas metropolitanas — um aumento da renda paga pelas famílias pobres não-beneficiárias superior ao próprio valor do subsídio, com perda líquida estimada em 2,4 mil milhões de dólares para o conjunto dos baixos rendimentos. Collinson e Ganong (AEJ: Economic Policy, 2018) mostraram que subir um dólar no teto uniforme do voucher elevou as rendas em 46 cêntimos, com "no impact — a precise zero — on neighborhood quality": o senhorio beneficia oito vezes mais do que o inquilino.

A teoria explica porquê. A incidência de um subsídio, tal como a de um imposto, recai sobre o lado mais inelástico do mercado (Fullerton e Metcalf, Handbook of Public Economics): onde a oferta não responde, é o senhorio que capta o benefício, independentemente de quem o recebe à entrada. Daí a dependência do regime. O efeito é grande quando o subsídio é amplo e a oferta rígida; é pequeno ou nulo quando é estreito, sujeito a quotas, ou a oferta se ajusta.

Por isso a evidência não é unânime, e a honestidade obriga a dizê-lo. A própria Finlândia é caso disputado: Kangasharju (Scandinavian Journal of Economics, 2010) estimou uma captura de 60 a 70 cêntimos por euro, mas Eerola e Lyytikäinen, reanalisando a mesma reforma de 2002 com outro método, não encontraram efeito claro. E nos Estados Unidos, Eriksen e Ross (AEJ: Economic Policy, 2015) não acharam impacto agregado nas rendas — mas os aumentos que detetaram concentraram-se, precisamente, nas unidades junto ao teto do voucher e nas cidades de oferta inelástica. O contraponto, lido com atenção, confirma a regra em vez de a negar.

O próprio desenho do subsídio amplifica ou contém o efeito. Quando o apoio é calculado como percentagem da renda, subir a renda aumenta o próprio subsídio — um convite à captura. Um teto fixo, indexado a uma referência e não à renda efetivamente paga, trava-o.

Observação a partir da Fundação Âncora

A leitura a reter não é que o apoio à renda seja inútil — é que, num mercado de oferta estruturalmente rígida, persegue o preço de mercado em vez de o domar. E é a mesma geografia que torna o problema português difícil: onde a oferta é mais inelástica e o capital de curto prazo domina, nas áreas metropolitanas, é também onde a captura seria maior.

A avaliação que o próprio Estado fez ao Programa de Apoio ao Arrendamento chegou, sem usar esta linguagem, a um limite convergente: o instrumento de incentivo fiscal ao senhorio enquadrou menos de 1 por cento dos contratos, e a recomendação foi reforçar a oferta pública. Os sistemas europeus que estabilizaram preços de forma durável seguem uma lógica distinta da do subsídio à procura: acrescentam oferta cuja renda é fixada pelo custo real de operar o edifício, e não pelo mercado — pelo que não há preço de mercado a perseguir. É a propriedade por defeito ao contrário.

Em Portugal, o exemplo mais próximo do mecanismo é o Porta 65 Jovem, calculado como percentagem da renda — o desenho que a literatura associa à amplificação —, ainda que limitado por uma Renda Máxima de Referência que trava o efeito acima desse teto. Mas é também aqui que a prudência se impõe: não existe, para Portugal, nenhum estudo de incidência com o rigor dos europeus. A direção é conhecida; o número exato, à escala portuguesa, está por medir — e medi-lo seria, em si, um contributo. Afirmar mais do que isto seria exceder a evidência.