IHRU: avaliação oficial confirma que o apoio ao arrendamento não chega à classe média

O que aconteceu

O Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) e o Observatório da Habitação, do Arrendamento e da Reabilitação Urbana (OHARU) publicaram, em março de 2026, a avaliação externa do Programa de Apoio ao Arrendamento (PAA), executada pela Quaternaire Portugal. O exercício cobre o período de julho de 2021 a junho de 2024 e incide sobre o principal instrumento fiscal de arrendamento acessível da última década — o mesmo universo de mercado que o relatório do arrendamento habitacional do IHRU e do OHARU tinha começado a mapear.

A avaliação não hesita no diagnóstico. Reconhece uma falha de mercado evidente e a agravar-se, cuja resposta estrutural, afirma, só pode ser uma: "aumento substancial da oferta de habitação com rendas acessíveis" à generalidade dos agregados familiares. Importa registar de onde vem a frase. Não de um manifesto de uma organização com causa, mas de um relatório oficial, encomendado pelo Estado ao seu próprio instrumento e conduzido por um avaliador independente.

Os dados explicam a severidade do diagnóstico. No período avaliado, quase 35 mil agregados tinham candidatura válida, mas apenas 2,7 por cento dispunham de contrato ativo. A oferta era muito inferior à procura: pouco mais de mil imóveis disponíveis, apenas 52 por cento dos alojamentos com inscrição válida. Ao longo dos três anos, o programa enquadrou cerca de mil contratos — menos de 1 por cento dos mais de 282 mil novos contratos de arrendamento celebrados em Portugal no mesmo período. A oferta concentrou-se na Área Metropolitana de Lisboa e, em menor grau, no Porto, no Algarve e em Coimbra.

A avaliação é direta sobre a causa. Identifica o insucesso do modelo de "plataforma passiva": um sistema que se limitava a registar candidatos e proprietários e a aguardar que o encontro entre oferta e procura acontecesse por si. Em larga medida, não aconteceu.

O PAA foi entretanto substituído pelo regime simplificado de arrendamento acessível, no quadro da Lei n.º 9-A/2026, de 6 de março, que autorizou o Governo a aprovar medidas de desagravamento fiscal e introduziu também o conceito de "renda mensal moderada". A própria avaliação nota que, com as devidas adaptações, as suas conclusões e recomendações mantêm validade perante o novo regime.

O que significa para o ecossistema

O achado mais relevante para quem pensa a habitação da classe média está na resposta à questão da eficiência. A avaliação conclui que os agregados de rendimento médio-baixo não têm resposta por via do programa. O nível das rendas, ainda que classificadas como acessíveis, exclui à partida uma boa parte deles, por força da taxa de esforço, e a oferta existente acaba por favorecer os escalões de maior rendimento dentro do universo de elegíveis.

A consequência é desconfortável: um instrumento desenhado para a acessibilidade serve melhor quem dela precisa menos. É o retrato técnico, em linguagem de avaliação de políticas, daquilo a que a OCDE chama o missing middle. No seu Economic Survey: Portugal 2026, a organização reconhece o mesmo vazio — agregados de rendimento médio inelegíveis para habitação social, mas incapazes de aceder ao mercado, num país sem tradição de operadores de habitação de lucro limitado. É a estrutura de propriedade por defeito que mantém o terceiro setor habitacional quase inexistente.

As recomendações formais são sobretudo processuais: simplificar e flexibilizar o acesso, encurtar a duração mínima dos contratos, diversificar as garantias — incluindo um fundo público de garantia de rendas que reforça, e não substitui, o incentivo ao senhorio particular —, relançar a comunicação e melhorar a fiscalização. Mas as conclusões apontam para além do instrumento. A avaliação recomenda "moderar o foco exclusivo na oferta" assente em incentivos fiscais a proprietários e "apostar no reforço da oferta de habitação pública, ou com intervenção pública", valorizando os programas municipais compatíveis — descritos como extensões locais eficazes, com maior proximidade ao mercado — e a articulação com instrumentos dirigidos à oferta, como o 1.º Direito. É de notar que a própria avaliação não trata o arrendamento de longa duração como solução a seguir, mas como instrumento concorrente, mais atrativo do que o PAA e que lhe retira procura.

É aqui que a leitura pede um passo crítico. Mesmo quando propõe o "relançamento" do programa, a avaliação permanece dentro do paradigma do regime fiscal — o PAA e o seu sucessor. E, quando imagina a oferta nova, ancora-a no balanço público: o IHRU, os municípios, o PRR, o programa 1.º Direito.

Fica por responder a pergunta que condiciona tudo o resto: de onde vem o capital, à escala e com a paciência necessárias, quando o orçamento público não chega para construir a oferta que o próprio diagnóstico exige?

Um detalhe revela o limite. Ao ponderar aliviar as condições de acesso, os avaliadores chegam a considerar — e a afastar — a hipótese de uma renda acessível indexada apenas ao mercado, à maneira da Affordable Rent britânica. Entre o teto baseado na mediana de mercado e a indexação pura ao mercado, o documento não considera um terceiro caminho: a renda de custo. Nem teto de mercado, nem preço de mercado, mas um valor definido pelo custo real de operar e manter o edifício, com reinvestimento integral dos excedentes em manutenção e em nova oferta. É a lógica que estabilizou Viena ao longo de mais de quatro décadas e que em Portugal não tem ainda referência consolidada.

Observação a partir da Fundação Âncora

A avaliação faz aquilo a que se propõe, e fá-lo bem: mede um instrumento, conclui que é pertinente mas residual, e aponta a direção — mais oferta, intervenção pública na criação de stock, programas municipais. O que não lhe cabe, por natureza, é resolver o problema de financiamento que essa direção levanta: o reforço da oferta pública que recomenda esbarra no limite do orçamento que o próprio diagnóstico assinala.

O vazio estrutural na oferta de habitação acessível — ponto de partida recorrente na leitura da Fundação Âncora — deixa, com este relatório, de ser uma tese a defender e passa a ser um facto reconhecido pela administração. E é aqui que a experiência europeia acrescenta um terceiro vértice ao debate português, preso entre o teto de mercado e a despesa orçamental. Os sistemas que mantiveram parque acessível durável ao longo de décadas — a Áustria do lucro limitado, os Países Baixos, a Finlândia — operam com três elementos comuns: capital privado e paciente em vez de despesa pública, rendas indexadas ao custo e não ao mercado, e regras vinculativas que retiram os ativos do circuito especulativo de forma permanente.

São esses elementos que, em Portugal, estão por instalar — a face invertida da propriedade por defeito que mantém o terceiro setor habitacional quase inexistente. O diagnóstico oficial está feito; a oferta, essa, ainda está por construir. E a avaliação do PAA ajuda a perceber porquê: a falha não é de reconhecimento técnico nem de direção política — é de um instrumento de financiamento, à escala e com a paciência necessárias, que o balanço público não chega para suprir.