# Converter edifícios do Estado em habitação: o circuito rápido que a lei já permite **Acontecimento:** 19 de julho de 2026 · **Publicado no Radar:** 19 de julho de 2026 **Categoria:** Política e Legislação **País:** Portugal **Organizações:** CiTUA (Centro de Inovação em Território, Urbanismo e Arquitetura), Instituto Superior Técnico, Fundação para a Ciência e Tecnologia, Governo Português, IHRU, Estamo, Participações Imobiliárias, S.A., Construção Pública, E.P.E., PLANAPP, Centro de Planeamento e Avaliação de Políticas Públicas **Público:** Legislador e regulador, Municípios, Investidores e financiadores, Promotores **Tags:** mudanca-de-uso, reabilitacao, fogos-devolutos, parque-publico, patrimonio, direito-de-superficie, rjue, ppp, dados-abertos, arrendamento-acessivel **URL canónica:** https://radar.fundacaoancora.pt/entradas/converter-edificios-estado-habitacao/ --- O CiTUA, centro de investigação do Instituto Superior Técnico, acaba de pôr online a [Plataforma de dados sobre habitação em edifícios subutilizados](https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiY2Q2N2Y0NDktNjgwMC00MTcyLWFhNmItYjc1YTI0MDBjYjA4IiwidCI6IjBkOGY4MGJlLTEwZGEtNDczYS1hYjhmLTEyNDE4NzU4ZmM2NSIsImMiOjl9&pageName=de41050114e51c97c48f), desenvolvida por Joana Mourão no quadro do projeto VACANT_CONVERT (FCT, 2024-2030). A primeira versão, que será atualizada e ampliada nos próximos meses, mapeia 32 imóveis do Estado — 16 edifícios, 10 terrenos, 6 mistos — e regista o destino de cada um: 16 para alienar, 2 já alienados, 14 para converter em habitação. E um quarto contador, o mais eloquente de todos: convertidos, zero. Não é por falta de intenção política. Em outubro de 2025, com um dia de intervalo, o Conselho de Ministros tomou as duas decisões que definem o destino deste património: a [Resolução n.º 159/2025](https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao-conselho-ministros/159-2025-941702852) mandata a Estamo para alienar 16 imóveis, com as receitas consignadas ao financiamento de políticas de habitação — a primeira hasta pública realizou-se a 31 de março; e a [Resolução n.º 164/2025](https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao-conselho-ministros/164-2025-941845857) aprova o Programa Estratégico das «Parcerias para o Arrendamento Acessível», parcerias público-privadas para construir e reabilitar habitação em imóveis do Estado, com a meta de disponibilizar até 10.000 fogos até 2035. A intenção existe, a lista existe, o programa existe. O que este ensaio defende é que existe também — disperso por três diplomas que raramente são lidos em conjunto — um circuito capaz de transformar a meta de uma década em entregas de dois ou três anos. Três atos, cada um com o seu veículo jurídico e o seu relógio: o Estado transmite o imóvel ao município; a operação municipal dispensa licenciamento; o privado investe e opera por concurso. ## A via rápida é o edifício que já existe A execução do 1.º Direito demonstrou-o com números que o Radar já tratou: [das cerca de 17 mil casas entregues em oito anos, apenas 1.568 são construção nova](/entradas/prr-habitacao-execucao-17-mil-casas/) — mais de 90 por cento do que a máquina pública portuguesa efetivamente entrega nasce de edifícios que já existiam. Entretanto, [só na Área Metropolitana de Lisboa há 31 mil famílias em lista de espera](/entradas/aml-31-mil-familias-listas-espera-habitacao/), e o país soma 723 mil alojamentos vagos. Luís Mendes, investigador do IGOT, formulou a urgência sem rodeios ao Observador: *«Os devolutos do Estado resolviam num mês metade dos casos de emergência habitacional.»* A evidência internacional confirma que a conversão é o segmento rápido da oferta. O relatório oficial neerlandês sobre a *transformatie* documenta cerca de 100 mil fogos criados em edifícios existentes numa década — cerca de um quarto deles em património público, de hospitais a escolas — e regista operações com preparação reduzida a poucos meses e moradores instalados no prazo de um ano após a primeira ideia, quando uma frente urbana nova raramente arranca em menos de cinco anos. E a plataforma do CiTUA acrescenta o dado económico que faltava para Portugal: nos três edifícios de Lisboa com estudo de conversão detalhado, o custo de reabilitação estimado é notavelmente estável, entre 1.900 e 2.100 euros por metro quadrado útil — cerca de 40 por cento dos valores de venda da envolvente. Reabilitar o que o Estado já tem custa menos de metade de comprar feito na mesma rua, [e é no centro das cidades que essa aritmética mais importa](/entradas/reabilitar-mudar-uso-classe-media-centro/). ## Primeiro ato: mudar o imóvel de mãos é um despacho, não uma odisseia O regime geral do património imobiliário público (Decreto-Lei n.º 280/2007) trata a cedência de imóveis do Estado como exceção onerosa e precária, dependente de despacho das Finanças — um desenho pensado para proteger o património, não para o mobilizar. Mas desde 2020 existe um regime especial desenhado precisamente para a habitação: o Decreto-Lei n.º 82/2020 criou a Bolsa de imóveis do Estado para habitação e, no seu artigo 12.º, prevê que, quando o município opta por promover diretamente a habitação, a propriedade lhe é **transmitida gratuitamente por simples auto de cessão**, que vale como título para registo. Não é uma doação incondicional: o imóvel viaja com uma condição resolutiva que fixa prazos máximos para as casas chegarem às famílias — 18 meses se não houver obras ou a reabilitação for ligeira, 36 meses com reabilitação profunda ou construção, 60 meses se for preciso mexer no plano territorial — e com afetação a habitação acessível por um mínimo de 25 anos. Se o município não cumprir, o imóvel regressa ao Estado sem indemnização. É um desenho notável, porque inverte o incentivo habitual: em vez de o imóvel poder dormir décadas na esfera municipal, o relógio corre contra a inércia. O que falhou não foi o desenho, foi a execução — o inventário previsto no diploma, nas palavras de Luís Mendes, *«na prática, não aconteceu nada»*. Dois desbloqueios recentes atacam exatamente esse ponto: a gestão operacional do património do Estado passou para a Estamo (Decreto-Lei n.º 60/2023), que avalia a aptidão habitacional dos imóveis em articulação com o IHRU; e o Mais Habitação isentou os contratos interadministrativos de visto prévio do Tribunal de Contas, retirando semanas ao circuito. A investigação de que esta plataforma é o primeiro produto público — e [a auditoria da IGF ao património da Segurança Social mostrou quanto ele precisa de régua](/entradas/igf-auditoria-igfss-854-fracoes-devolutas/) — faz agora o trabalho de triagem que a administração não fez: dizer, edifício a edifício, o que é convertível, em quantos fogos e a que custo. ## Segundo ato: a licença que não é preciso pedir Aqui reside o mal-entendido mais produtivo do debate português. Não é preciso inventar um «licenciamento acelerado» para operações municipais de habitação, nem sequer um autolicenciamento: **a lei isenta-as de controlo prévio desde há décadas**. Nos termos do artigo 7.º do RJUE, as operações urbanísticas promovidas pelas autarquias, suas associações e empresas municipais, em área abrangida por plano, não estão sujeitas a licença nem a comunicação prévia — e dispensam até o parecer prévio que outras entidades públicas têm de pedir à câmara. O ato que aprova o projeto é a deliberação camarária, e uma deliberação cabe numa reunião de câmara. Depois dela, restam o termo de responsabilidade dos técnicos, a informação de início de trabalhos e as consultas setoriais quando existam servidões ou património classificado. A isenção é procedimental, não substantiva — o n.º 6 do mesmo artigo obriga ao cumprimento integral dos planos, das normas técnicas e do regime do património cultural. E é aqui que entra o aviso da própria equipa de investigação: o policy brief do projeto ECO_HELPRE, publicado pela PLANAPP, nota que na renovação de edifícios apoiada pelo Fundo Ambiental *«a poupança alcançada em emissões de carbono no setor se deve ao aumento do uso de energia renovável no fornecimento da rede elétrica, e não diretamente ao desempenho dos edifícios»* — e que parte das obras isentas de licenciamento escapa, na prática, às regras que deviam assegurar qualidade e proteção do património. Dispensar o procedimento sem reforçar o caderno de encargos é trocar um risco por outro. [O novo RJUE, que entra em vigor a 3 de agosto](/entradas/dl-108-2026-rjue-comunicacao-previa-cedencias/), prolonga esta lógica para todo o sistema: comunicação prévia como assunção de responsabilidade, informação prévia favorável que isenta de licença, fiscalização sucessiva com prazo. ## Terceiro ato: o privado entra por concurso e fica por contrato O mesmo Decreto-Lei n.º 82/2020 já previa, no artigo 16.º, a peça final: concessões a entidades privadas, cooperativas e do setor social, selecionadas por procedimento concursal, para promover, disponibilizar e gerir os imóveis da Bolsa. A RCM 164/2025 pegou nesse regime e montou-lhe a governação: a Estamo lança e contrata as concessões, o IHRU garante que os contratos ficam dentro do Programa de Apoio ao Arrendamento, a Construção Pública apoia em urbanismo, projeto e obra, o IMPIC assiste nos parâmetros construtivos e na contratação — e as operações são elegíveis a financiamento do BEI, preferencialmente contratado diretamente pelo parceiro privado. Do lado fiscal, [o pacote que o Radar sistematizou em julho](/entradas/promotor-camara-municipal-majoracao-iva/) — IVA a 6 por cento nas empreitadas, [contratos de investimento a 25 anos com estabilidade regulatória garantida](/entradas/dl-97-2026-cia-contratos-investimento-arrendamento/), majoração de índice — aplica-se por inteiro a quem afeta a operação a rendas moderadas, e [a revisão europeia do regime SGEI](/entradas/state-aid-sgei-habitacao-acessivel/) deu a estas parcerias a segurança jurídica que faltava em matéria de auxílios de Estado. O detalhe menos conhecido é o que liga o terceiro ato ao segundo: desde o Simplex Urbanístico de 2024, a isenção de controlo prévio do artigo 7.º abrange também as obras promovidas por cooperativas **e outras entidades privadas** para fins de habitação, desde que o terreno ou edifício lhes tenha sido cedido por entidade pública na sequência de concurso — e o novo RJUE alarga esta alínea, exigindo apenas que os parâmetros urbanísticos fiquem inscritos no contrato de concessão ou cedência. Por outras palavras: quando o concurso é bem desenhado, o concessionário herda a velocidade do município. O controlo público não desaparece — muda de sítio: sai do balcão de licenciamento e entra no caderno de encargos, [exatamente onde os municípios portugueses mais precisam de instrumento pronto a usar](/entradas/municipios-habitacao-permanentemente-acessivel/). Resta a pergunta de arquitetura institucional: qual das duas vias escolher — a municipal do artigo 12.º ou a central das Parcerias? A regra prática está na unidade da operação. Quando o objeto é um edifício isolado, em área urbana consolidada e coberta por plano — o perfil típico dos imóveis de Lisboa mapeados pela plataforma —, a via municipal é imbatível em velocidade: o município recebe o imóvel por auto de cessão, delibera, e lança o concurso da concessão com o estudo prévio da plataforma como base; a partir de 3 de agosto, o novo RJUE torna inequívoco que o concessionário herda a isenção de controlo prévio também quando a cedência é autárquica. Quando o objeto é uma carteira com escala institucional — a Avenida 24 de Julho, sozinha, são 24.000 m² e 37 milhões de euros de obra estimada —, a via Estamo/RCM 164/2025 domina: concurso central, parceiro com dimensão para o BEI financiar diretamente, contrato integrado no Programa de Apoio ao Arrendamento. As duas vias convergem no essencial: em ambas, o que protege a qualidade e a renda não é o balcão de licenciamento — é o caderno de encargos.

O circuito completo já está em vigor: transmissão gratuita ao município por auto de cessão, com prazos-condição de 18 a 60 meses (DL 82/2020); aprovação por deliberação de câmara, sem licença (art. 7.º do RJUE); concessão concursal a quem investe e opera, que herda a isenção porque os parâmetros vivem no contrato. Nenhum destes atos exige lei nova.

## A conta do relógio: cerca de trinta meses da decisão à chave Somem-se os tempos de referência do circuito, para um edifício com estudo prévio feito — que é precisamente o que a plataforma oferece. Integração na Bolsa e auto de cessão: oito a doze semanas, porque o despacho vale como título de registo, o regime geral do património fica afastado e o contrato interadministrativo está isento de visto prévio do Tribunal de Contas. Concurso da concessão, preparado em paralelo e lançado logo após a cessão: quatro a seis meses até à adjudicação. Projeto de execução pelo concessionário, sem licença a pedir — a deliberação camarária e as consultas setoriais correm dentro deste prazo: quatro a seis meses. Obra de reabilitação de porte médio: doze a dezoito meses. Total: **24 a 33 meses da decisão à chave na porta**. São números de referência para dimensionar ordens de grandeza, não um cronograma — mas têm duas âncoras que os tornam exigíveis. A primeira é do próprio legislador: o Decreto-Lei n.º 82/2020 fixou 36 meses como prazo resolutivo para disponibilizar as casas quando há reabilitação profunda — quem desenhou o regime considerou este relógio cumprível, sob pena de o imóvel regressar ao Estado. A segunda é empírica: o relatório neerlandês da *transformatie* documenta conversões com preparação de poucos meses e moradores instalados um ano após a primeira ideia. O contrafactual português também está medido: pela via clássica, a construção nova do 1.º Direito produziu menos de duzentas casas por ano de média na última década. ## O manual europeu: o que acelera e o que envenena A Europa já percorreu este circuito e deixou o manual de erros anotado. França mostrou que o primeiro ato, sozinho, não chega: a *décote Duflot* de 2013 prometia 110 mil fogos com a cedência de imóveis do Estado com desconto até 100 por cento; em fevereiro de 2018 contavam-se 85 cessões e 7.798 fogos construídos ou programados, ao custo de 131 milhões de euros de receita perdida — desconto sem circuito de execução produz uma fração do prometido. A Alemanha aponta o desenho certo do mesmo ato: a BImA vende com desconto tabelado — hoje 35.000 euros por cada fogo social criado, desde 2024 também em direito de superfície — apenas a municípios e empresas de maioria pública, e desde 2015 apoiou assim perto de 6.600 fogos sociais em 635 vendas; nos antigos quartéis York e Oxford, em Münster, 16,2 milhões de desconto destravaram um bairro de 3.100 casas. Os Países Baixos validam a escala e acrescentam o filtro: os 100 mil fogos da *transformatie* convivem com um rastreio de 19 mil edifícios públicos em 13 municípios que encontrou apenas 74 tecnicamente aptos — razão exata pela qual uma plataforma que tria os convertíveis à cabeça, como a do CiTUA, vale ouro. [Amesterdão fá-lo há setenta anos, ao ritmo paciente de quem fica](/entradas/stadsherstel-amsterdam-patrimonio/). E o Reino Unido deixou a lição sobre o segundo ato. Os *permitted development rights* provaram a velocidade — 46.292 fogos líquidos criados por conversão sem licenciamento pleno em três anos — e o preço dela sem salvaguardas: o estudo que o próprio governo encomendou à equipa de Ben Clifford concluiu que só 22,1 por cento desses fogos cumpriam os padrões nacionais de área, contra 73,4 por cento dos licenciados, com estúdios de 16 metros quadrados e frações sem uma única janela. Londres não recuou na dispensa de licença; impôs, em 2020, padrões mínimos de área e luz natural a todas as conversões. A tradução para o circuito português é direta: a isenção do artigo 7.º só é virtude com duas âncoras contratuais — padrão de habitabilidade explícito no caderno de encargos e [acessibilidade que não expira com o contrato](/entradas/acessibilidade-permanente-vs-prazo/), o que o direito de superfície a 90 anos do quadro português já permite fixar. ## Observação a partir da Fundação Âncora Os modelos europeus que converteram património público em parque habitacional durável partilham uma constante: em cada operação há uma entidade cujo horizonte é o do edifício, não o do mandato ou o da obra. É o que falta desenhar no terceiro ato português. As Parcerias para o Arrendamento Acessível definiram quem cede, quem contrata, quem fiscaliza e quem financia — [falta consolidar quem fica](/entradas/section-106-subsidiacao-cruzada-operador-receptor/): o operador de longo prazo que recebe o edifício convertido, o mantém e o arrenda por décadas, [com a renda formada pelo custo e não pelo mercado](/entradas/como-se-calcula-uma-renda-de-custo/). Sem essa figura, a conversão rápida arrisca-se a ser apenas uma rotação rápida de ativos; com ela, cada auto de cessão é [parque acessível que o país nunca mais devolve ao mercado especulativo](/entradas/propriedade-por-defeito/). Os três relógios estão na lei e a matéria-prima está mapeada — a Avenida Elias Garcia, 12, único imóvel da lista de Lisboa já destinado a conversão, com 24 fogos possíveis e 3,4 milhões de euros de obra estimada, é o candidato natural a primeiro caso completo do circuito. O contador dos convertidos está em zero; a distância até ao primeiro dígito mede-se, com os instrumentos descritos neste ensaio, em meses de decisão e não em anos de procedimento. Vale acompanhar quem o põe a contar. --- ## Fontes - **Plataforma de dados sobre habitação em edifícios subutilizados** — CiTUA — Instituto Superior Técnico (projeto VACANT_CONVERT, FCT) (consultada a 19 de julho de 2026) https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiY2Q2N2Y0NDktNjgwMC00MTcyLWFhNmItYjc1YTI0MDBjYjA4IiwidCI6IjBkOGY4MGJlLTEwZGEtNDczYS1hYjhmLTEyNDE4NzU4ZmM2NSIsImMiOjl9&pageName=de41050114e51c97c48f - **Resolução do Conselho de Ministros n.º 164/2025 — Programa Estratégico «Parcerias para o Arrendamento Acessível»** — Diário da República (n.º 206/2025, Série I) (24 de outubro de 2025) https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao-conselho-ministros/164-2025-941845857 - **Resolução do Conselho de Ministros n.º 159/2025 — alienação de imóveis do Estado para financiar políticas de habitação** — Diário da República (n.º 206/2025, Série I) (23 de outubro de 2025) https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao-conselho-ministros/159-2025-941702852 - **Decreto-Lei n.º 82/2020, de 2 de outubro — inventário e Bolsa de imóveis do Estado para habitação** — Diário da República (n.º 193/2020, Série I) (2 de outubro de 2020) https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/82-2020-144454579 - **Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (DL n.º 555/99), texto consolidado — artigo 7.º** — Diário da República (consultado em julho de 2026) https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/1999-34567875 - **Surplus buildings, scarce housing. Converting vacant buildings into affordable housing: European benchmarks and challenges** — Joana Mourão, Cities, vol. 176 (Elsevier) (setembro de 2026 (online desde junho)) https://doi.org/10.1016/j.cities.2026.107164 - **Incentivando opções ambientalmente mais sustentáveis na reabilitação de edifícios ao longo do seu ciclo de vida (policy brief ECO_HELPRE, Science4Policy)** — PLANAPP (março de 2026) https://www.planapp.gov.pt/wp-content/uploads/2026/03/PLANAPP-S4P-PB_6700_2024_PT.pdf - **Research into the quality standard of homes delivered through change of use permitted development rights** — Clifford et al., UCL/Universidade de Liverpool para o MHCLG (julho de 2020) https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/902220/Research_report_quality_PDR_homes.pdf - **Transformatie in cijfers: heden, verleden en perspectief** — Volkshuisvesting Nederland (Ministério BZK) (28 de julho de 2022) https://www.volkshuisvestingnederland.nl/documenten/2022/07/28/rapport-transformatie-in-cijfers-heden-verleden-en-perspectief - **Höherer Preisnachlass und größeres Budget — Verbilligungsrichtlinie da BImA** — Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (22 de fevereiro de 2024) https://www.bundesimmobilien.de/hoeherer-preisnachlass-und-groesseres-budget-1e4faec519f2682f - **Cessions de terrains de l'État : la décote « Duflot » n'a décidément plus la cote** — Banque des Territoires (19 de junho de 2018) https://www.banquedesterritoires.fr/cessions-de-terrains-de-letat-la-decote-duflot-na-decidement-plus-la-cote - **«Os edifícios devolutos do Estado resolviam num mês metade dos casos de emergência habitacional»** — Observador (16 de maio de 2025) https://observador.pt/especiais/os-devolutos-do-estado-resolviam-num-mes-metade-dos-casos-de-emergencia-habitacional/ - **Estado inicia venda de imóveis para financiar políticas de habitação** — XXV Governo — portugal.gov.pt (9 de março de 2026) https://portugal.gov.pt/gc25/comunicacao/noticias/estado-inicia-venda-de-imoveis-para-financiar-politicas-de-habitacao --- *Esta entrada faz parte do Radar Âncora, repositório editorial mantido pela Fundação Âncora (https://fundacaoancora.pt). 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